DR. KOVÁCS ÁRPÁD, az Állami Számvevőszék elnöke, a napirendi pont előadója: Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Miniszter Úr! Elvégeztük a klasszikus számvevőszéki feladatot: a költségvetés végrehajtásának ellenőrzését. Most, amikor élünk a megtisztelő lehetőséggel, és ellenőrzésünk tapasztalatait önök elé tárjuk, már javában folynak a jövő évi költségvetés előkészítésének munkái. Bár a zárszámadás és a jövő évi költségvetés között nincs egyenes és közvetlen összefüggés, a zárszámadás tényei és adatai mellett az elszámolás valódisága, teljeskörűsége és megbízhatósága, az így látható összkép és az abból kiolvasható tendenciák, nemkülönben maga a parlamenti vita korántsem közömbös a jövő évi költségvetés szempontjából.

A korrekt és hiteles elszámolás, beszámolás uniós tagságunkból is adódó kötelezettségünk. A megbízható és körültekintően kontrollált zárszámadás egyben az államháztartás működésének és a pénzügyi kormányzat munkájának is egyfajta tükrözője. A zárszámadás szakmai színvonala, együtt annak megbízhatósági ellenőrzésével egyszersmind a hazai gazdaságirányítás és a nemzetgazdasági működés hitelességének is markáns megnyilvánulása, ami a mindinkább éleződő nemzetközi gazdasági versenyben bizonyos fokig önmaga is sajátos versenyképességi tényezőt jelent, azzá válik.

A zárszámadás számvevőszéki ellenőrzését szakmai szempontból élen járó nemzetközi gyakorlat alapján valósítjuk meg; ezúton is köszönöm az Országgyűlésnek, hogy ehhez minden segítséget eddig megadott. A kockázatelemzésre épülő mintaválasztással minősítjük az elszámolások szabályszerűségét és a költségvetési törvényben szereplő felhatalmazások követését. Az ellenőrzés megkülönböztetett figyelmet fordít a belső irányítás és a kontrollrendszer átvilágítására, értékelésére is, mert a jól működő kontrollrendszer elősegíti a beszámoló esetleges téves adataiból származó kockázatok minimalizálását.

Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés támogatásával az elmúlt években - bővülő feladataihoz igazodóan - mértéktartóan növelhette kapacitásait, így teljesíteni tudta a stratégiájában vállalt súlyponti feladatait, ezáltal vált lehetővé a 2004. évi központi költségvetés bevételi főösszegének 86 százalékát kitevő nemzetgazdasági elszámolások teljes körű auditálása és az, hogy a kiadási főösszegnek háromnegyedét kontrolláltuk ugyanezzel a financial audit módszerrel. A költségvetési fejezetek felügyeletét ellátó szervek a kiadási főösszeg kereken 5 százalékára kiterjedően valósították meg ellenőrzésüket. Ez idő szerint így a központi költségvetés kiadási főösszegének nagyságrendileg ötödrésze nincs auditálva a zárszámadás keretében. Ezen már csak az Országgyűlés vonatkozó határozatára tekintettel is mielőbb változtatni kell.

Tisztelt Országgyűlés! Az önök munkáját és a Számvevőszék ellenőrzési témaválasztását egyaránt jellemzi a társadalmi problémák iránti érzékenység. Ez kifejezésre jut abban is, hogy országgyűlési határozatra, bizottsági kezdeményezésre a zárszámadási ellenőrzés keretében a szigorúan vett könyvvizsgálaton túlmutató, a lakosság széles körű érdeklődésére számot tartó feladatokat is elvégeztünk. Ilyen volt például az M5-ös autópályával kapcsolatos ellenőrzés, ahol a vizsgálat a végrehajtás folyamatát a szabályokkal összhangban lévőnek találta.

(10.20)

Ellenőrzéseink megerősítették: a bonyolult gazdasági helyzetben érvényesített szigorú jövedelempolitika és a szükségessé vált kiigazító lépések határozott végigvitele hozzájárultak ahhoz, hogy a reálgazdasági folyamatok a 2004. évben a tervezettnél és az év elején vártnál kedvezőbben alakultak.

Ismeretes ugyanakkor, hogy a legfontosabb pénzügyi egyensúlyi mutatók nem javultak. Ebben a kül- és belgazdasági folyamatok nehezen prognosztizálható, többirányú hatásai mellett az is közrejátszott, hogy az uniós csatlakozással összefüggő módszertani váltásból eredően a várakozástól jelentősen elmaradtak az áfabevételek. Emellett néhány fontos előirányzat tekintetében tervezési hibák is kimutathatók. Kockázataikra az ÁSZ már a költségvetési javaslat véleményezésekor ráirányította a figyelmet. Ezeket nem részletezem, jelentésünkben megtalálhatók.

Annak azonban itt is hangot adok, hogy a legnagyobb problémát az áfabevételek tervezettől való elmaradása okozta a 2004. évi költségvetésben. A tervezett előirányzatot az ÁSZ már eleve kockázatosnak tartotta, ilyen mértékű elmaradásra azonban senki nem számított. Ennek ellenére megítélésünk szerint - amint azt jelentésünkben megindokoltuk, és itt véleményünk eltér a pénzügyminiszter úrétól - a pénzügyi kormányzat múlt év végi intézkedése nem tartható indokoltnak, nem jelentett az ugyanis igazi megoldást, ellenben bizonyos többletterhet okozott a költségvetésnek, ráadásul a probléma egy részét áttolta az idei költségvetésre, ami a kötelező maradványképzés terheivel együtt ma már összegszerűen megközelíti a költségvetés hiányát. A 2005. évi pénzforgalmi hiány emelkedésében jut mindez kifejezésre, és egy sajátos spirál kialakulásának veszélyét vetíti előre. Nagyon örülök annak, hogy a pénzügyminiszter úr ennek a kérdésnek a megoldására ígéretet tett, és figyelembe vette javaslatunkat.

Itt kell megjegyeznem, hogy az Állami Számvevőszék minősítésének alapját képező szabályokat az Országgyűlés és a mindenkori kormány hozza, mint ahogy az elszámolási számok sem tőlünk származnak. Mindez a zárszámadáshoz kapcsolódó vizsgálatok és az azt követő többszörös egyeztetések során egyértelmű és természetes volt, annál is inkább, mert a vizsgálatot megalapozó, a vizsgáltaknak, de az Országgyűlés bizottságainak is átadott programdokumentumhoz idén is csatoltuk azt a jogszabályjegyzéket, ami minősítéseink alapját képezte, s amivel kapcsolatban semmiféle észrevételt nem kaptunk. Ugyanakkor a többféle elszámolás - és ezt jól tudjuk -, a zárszámadás pénzforgalmi szemlélete és a más összefüggésekben alkalmazott eredményszemléletű elszámolás egyidejű alkalmazása kétségtelenül zavarokat, félreértéseket okoz, rámutat az egységes államszámviteli, vagy nevezzük így, közpénzügyi törvény megalkotásának szükségességére, mint ez a költségvetési bizottság ülésén is fölmerült. Az Állami Számvevőszék ennek szabályozási koncepciója kidolgozását kész magára vállalni, ha ehhez támogatást kap.

A Pénzügyminisztérium munkatársaival, vezetőivel ez évben is kiváló együttműködésben és megállapításaink tényszerűségét tekintve teljes egyetértésben dolgozhattunk. A következtetéseket illetően maradt - mint erre utaltam, s miniszter úr is utalt erre - igen szűk körben és a jelentésünkben is szerepeltetett véleménykülönbség. Az eltérő álláspont itt, úgy vélem, teljesen természetes.

A kormánynak a jelentésünkhöz tett kiegészítő véleményét is munkánk hasznosításának, az Országgyűlés döntései megalapozását árnyaló magyarázatnak, segítségnek tartjuk. Megjegyzem azonban itt is, hogy ha végre megszületne az államszámviteli törvény, a jelenlegi értelmezési különbségek minden bizonnyal megszűnnének.

Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Az eddig elmondottak alátámasztják és a jelentésünkben is hangsúlyozzuk, hogy törekedni kell a makrogazdasági előrejelzésekre jobban támaszkodó, megalapozottabb költségvetés összeállítására. Ez azonban feltételezi és igényli a rendszerszemléletű makrogazdasági tervezés szakmai és szervezeti működésének és célirányos fejlesztésének átgondolását, valamint a folyamatok kölcsönhatásaival, időbeni lefutásával az eddigieknél még inkább számoló módszerek alkalmazását, kimutatások rendszeresítését. Mindez szükséges ahhoz, hogy végre teljesen és jól követhetően megvalósuljon a többéves kihatással járó döntésekből adódó elkötelezettségek ma még jószerivel hiányzó bemutatása a zárszámadásban. Ez mindenekelőtt a tudatosan kézben tartott tervezés és irányítás egyik domináns eleme, ami már csak azért is megkerülhetetlen, mert a jövőben fölerősödik az államháztartás és a versenyszféra elsősorban beruházási jellegű kooperációja. Az ebből adódó hosszú távú állami terheket pedig a mindenkori költségvetési tervdokumentációnak, valamint a zárszámadásoknak átlátható módon tartalmazniuk kell, különben a dokumentumok aligha tekinthetők teljes körűnek és megbízhatónak.

Szeretném a tisztelt képviselő hölgyek és urak figyelmét felhívni arra, hogy a zárszámadás megbízhatóságának az elmúlt években tapasztalt javuló tendenciája - minisztériumi elszámolásokra gondolok - 2004-ben megtorpant. Ez arra is visszavezethető, hogy fokozatosan megváltozik, átstrukturálódik a központi kormányzat és az önkormányzatok feladatainak tartalma és megosztása, miközben az állam által ellátandó feladatok meghatározásának az elvei s a jogi alapvetés sem teljeskörűen tisztázottak, és a közgazdasági szempontok szerinti újragondolás is késésben van. A mindenkori kormányok különböző részintézkedésekkel igyekeznek, illetve kényszerülnek a költségvetés kiadásait gyakorta a fűnyíróelv alapján mérsékelni, ezek a lépések azonban megfelelő koncepcionális megalapozás és távlatosabb mérlegelés hiányában nem vagy nem eléggé érik el céljukat.

Az államháztartás működésének modernizálása, az egész nemzetgazdaság fenntartható fejlődéséhez nélkülözhetetlen közháztartási egyensúly megteremtése és őrzése ezért is megkerülhetetlenné teszi az állami feladatok tartalmának, terjedelmének és finanszírozási módjának, mértékének a meghatározását. Nem feledkezhetünk meg arról sem, hogy az államháztartás alrendszereinek egységes szemléletű vagyonkimutatása, mint korábban, most sem jelenik meg a zárszámadásban. Ez a tény, és amint már említettem, a hosszabb távú elkötelezettségek prezentációs hiányosságai egyaránt nehezítik az átláthatóságot, az egyes évek adatainak az összevetését. Jóllehet - és egyetértek miniszter úrral - a zárszámadási dokumentum belső tartalma és szerkezete a kialakult gyakorlatot követve állandónak, sőt fejlődőnek tekinthető - ez az, ami a Pénzügyminisztériumra tartozik -, annak nincs teljes körű és megfelelő jogszabályban foglalt tartalmi, valamint szerkezeti szabályozása. Holott éppen ez az általunk évek óta hiányolt szabályozás biztosíthatná, hogy a zárszámadási dokumentum az elszámolások jogi legitimálásán túlmenően az eddigieknél jobban szolgálja az államháztartási és ezen keresztül a nemzetgazdasági tervezés és gazdaságbefolyásolás céljait is.

Hölgyeim és Uraim! Kihasználva a kitüntető lehetőséget, hogy közvetlenül szólhatok önökhöz, szeretném elvi alapokon állva azt is aláhúzni, hogy az önkormányzati normatív hozzájárulások igénylési feltételeinek teljesítését és az elszámolások szabályszerűségét az Állami Számvevőszék a hatályos jogszabályok alapján köteles minősíteni. Ezért tettünk az elmúlt években és teszünk most is javaslatot a jogi előírásoknak meg nem felelően igénybe vett normatív hozzájárulások visszafizettetésére. E tekintetben jogszabályi felhatalmazás hiányában az Állami Számvevőszék nem gyakorolhat méltányosságot - és meggyőződésem, ez óriási hiba is lenne -, az Országgyűlés azonban a körülményeket mérlegelve adott esetben ezt megteheti, amint arra már több példa is volt.

Tisztelt Országgyűlés! Stratégiai törekvésünk, hogy az Országgyűlés igényeinek megfelelően minden egyes ellenőrzésünk és ezek sorában nagyobb formátumú, fontos súlypontokat képező zárszámadási vizsgálatunk is minél inkább hozzásegítsen a feltárt hiányosságok kiküszöböléséhez, a feszültségek oldásához. Javaslataink száma, melyekkel a korábbiakhoz hasonlóan erősíteni kívánjuk a zárszámadási törvényjavaslat megbízhatóságát, átláthatóságát, illetve a feltárt hibák jövőbeni elkerülését, meghaladja a hetvenet.

(10.30)

Ezek közül a kormánynak, a pénzügyminiszternek és a fejezetek vezetőinek figyelmébe ajánlott átfogó javaslatainkat a jelentés összefoglalójának a végén találhatják meg a tisztelt képviselő hölgyek és urak. Igyekeztünk jelentésünket - ahogy mondani szokás - felhasználóbaráttá tenni. Az országgyűlési bizottságok munkájának megkönnyítése érdekében ezért a többi javaslatot a függelékben az adott tárcánál, illetve az önkormányzati ellenőrzések vonatkozásában a megfelelő témánál, a részletes megállapítások után szerepeltetjük.

A javaslatok a lényeges hiányosságok kiküszöbölésének elmozdítására irányulnak. Ennek jegyében ajánlottuk például a pénzügyminiszter úrnak - hozzáteszem: nem most első ízben -, hogy szabályozza a zárszámadási törvényjavaslat tartalmát és szerkezetét, és kezdeményezze ehhez a kormány részéről szükséges intézkedést. Tartalmilag ide kapcsolódik az a felvetésünk is, hogy a pénzügyminiszter úr gondoskodjon az Európai Unióval való pénzügyi elszámolások teljesebb és részletesebb bemutatásáról. Megkockáztatom: nem mennyiségi kérdésekre gondolok, hanem tartalmi kérdésekre, és ha ezeket a tartalmi kérdéseket képesek vagyunk rendezni, akkor a nettó vagy bruttó befizető, vagy kapunk vagy adunk című fejezet is, ami egy elkerülhető vitát eredményezett, talán a jövőben mellőzhető lesz.

A kormány figyelmébe ajánlottuk: fontolja meg a több fejezetet érintő, nagyobb léptékű kormányzati struktúraváltoztatások időzítését. Nagyon fontosnak tartanánk, hogy a minisztériumokban történt átszervezéseket abból a szempontból is gondolják át, hogy üzemgazdaságilag, a hivatali üzem szempontjából eredményesebben történhessenek meg, és ne kényszerüljünk több tárcánál akár az újrakönyvelést kezdeményezni, akár pedig azt, hogy a beszámolót visszautasítsuk. A jelentősebb évközi átszervezések ugyanis - noha nem vitatjuk, és ez a kormány felelőssége - a kormányzati munkavégzés szempontjából minden bizonnyal indokoltak lehetnek, tapasztalataink azonban rendre elszámolási problémákkal járnak együtt.

Fontosnak tartottuk, hogy a fejezeteknél érdemi intézkedések történjenek a vezetési kultúra színvonalának emelésére, ezáltal a működés és a gazdálkodás szervezettebbé tételére. Ennek előmozdítására tettünk javaslatot a zárszámadási ellenőrzés kapcsán feltárt hibák, szabálytalanságok ismétlődésének megelőzésére, továbbá mind a belső ellenőrzés, mind pedig a vezetői ellenőrzés és a kapcsolódó kontrollmechanizmusok hatásosabb működésére, nemkülönben a fejezetekhez tartozó költségvetési szervek működését befolyásoló szabályozások teljesebbé és korszerűbbé tételére. Meggyőződésünk, hogy csak így teljesedhet ki az államháztartás ellenőrzési rendszerének missziója, a jó színvonalú állami feladatellátás és az ahhoz rendelt erőforrások szabályszerű, hatékony és eredményes felhasználásának elősegítése. Ez azt is feltételezi, hogy az államháztartás belső és külső ellenőrzése azonos szakmai követelmények szerint működjön. Ennek hiányában ugyanis nincs meg a lehetősége annak, hogy a külső ellenőrzés a belső ellenőrzés megállapításaira támaszkodjon. Sajnálatosnak és - nem tagadom - tévedésnek tartom, hogy jelenleg ettől eltérő törekvések is tapasztalhatók.

Mindezek mellett, egyes elszámolástechnikai intézkedéseket tartalmazó javaslatokon túlmenően, olyan konkrét ajánlásokkal is éltünk, amelyeket a zárszámadási ellenőrzésből adódó széles körű információszerzési lehetőségünk és az ezt kiaknázó vizsgálati metodikánk tett lehetővé. Ezek sorában említhetem, hogy a kormány figyelmébe ajánlottuk a gyógyszergyártókkal és -forgalmazókkal az elmúlt évben kötött szerződés áttekintését és előremutató megoldás megalapozását, továbbá a Munkaerő-piaci Alap jogszabályi hátterének a megváltoztatott foglalkoztatáspolitikával való összhangba hozatalát. Szükségesnek tartottuk, hogy a tovább már nem halogatható egészségügyi reform részeként a jövő évi költségvetés kidolgozásának keretében a kormány határozza meg az irányított betegellátási modellkísérlet szerepét az egészségügyi ellátásban, és még sorolhatnám.

Értéknek tartom, hogy számos ilyen javaslatunk kedvező fogadtatásra talált, és abban mindenesetre egyetértés van, hogy ezeknek a javaslatoknak az indokoltságát a kormány nem vitatta.

Ellenőrzésünk egyik, ezúttal különösen aktuális megállapítása, hogy a deficit kordában tartását szolgáló évközi szigorú intézkedések, különös tekintettel a 2005-ben már törvényi szintre emelt úgynevezett maradványkövetelmény előírására, a pénzfelhasználás átláthatósága és a költségvetési célok teljesítése szempontjából kedvezőtlen hatást fejtenek ki, és legfeljebb rövid távon befolyásolják a költségvetés pozícióját, de nem jelentenek megnyugtató megoldást. Éppen ezért ajánljuk jelentésünkben a kormánynak, hogy fontolja meg a 2006. évi költségvetési törvényjavaslat összeállítása során a maradványkövetelmények ismételt előírásának elhagyását, mivel nemcsak pénzforgalmi gondokat okoz, hanem megítélésünk szerint a szabályozás szellemisége is ellentétes a költségvetési törvényjavaslatban megfogalmazott célrendszer elérésével, továbbá kedvezőtlen hatást fejt ki a költségvetési gazdálkodás érdekeltségi rendszerére is.

Tisztelt Országgyűlés! Hölgyeim és Uraim! Aligha kétséges, hogy az államháztartás működésének tervezése, irányítása és kontrollja nem kezelhető önmagában, hanem csak hosszabb távon, tágabb horizonton, a belföldi és a külgazdasági folyamatok bonyolult kölcsönhatásainak figyelembevételével. Bár a Számvevőszék jogállásából, az államszervezetben elfoglalt helyéből adódóan közvetlenül nem foglalkozik gazdaságpolitikával, problémaközelítése és az ellenőrzési tapasztalatok ismeretében kiútkereső javaslatai korántsem nélkülözhetik - és stratégiánknak megfelelően nem is nélkülözik - a meghatározó gazdasági folyamatok és társadalmi mozgások megismeréséből adódó tanulságok figyelembevételét. Ez a felfogás - mondjuk így: ellenőrzési filozófia - a fejlett országok számvevőszéki gyakorlatában mindinkább előtérbe kerül.

Az ilyen típusú, karakterű, rendszerint közgazdasági elemzésekkel is együtt járó ellenőrzésekre egyre többször kerül sor a mi gyakorlatunkban is, elsősorban tematikus vizsgálatok, úgynevezett teljesítmény-ellenőrzések keretében. Ezekre vonatkozóan a közelmúltban állítottuk össze a partnerszervezetek modern gyakorlatát is adaptáló új módszertani útmutatónkat.

Tudjuk azonban, hogy az ilyen típusú ellenőrzéseknek, értékeléseknek és elemzéseknek többnyire csak akkor van igazi értelme és haszna, ha az adott területen a mindennapi gazdasági gyakorlat körében - magyarán szólva - rend van vagy rend teremthető, tehát a működés és gazdálkodás jogszerű és szabályos, és a beszámolók és az elszámolások megbízhatóak. Ahol szabálytalanul gazdálkodnak, ott nem érdemes teljesítményeket figyelembe venni. Ahogyan ezt megköveteljük az egyes költségvetési szervek, intézmények és fejezetek szintjén, ugyanúgy - meggyőződésünk - közös a törekvés erre a kormányzattal és az Országgyűléssel, és éppen ezt, az Országgyűlés költségvetési jogának gyakorlását szolgálja zárszámadási ellenőrzésünk és az arról szóló jelentésünk is.

Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! Az Állami Számvevőszék munkájának egyik meghatározó stratégiai alapelve szerint az állam legfőbb pénzügyi ellenőrző szervezetének hangsúlyozott felelőssége van abban, hogy ne csak közölje, bemutassa vizsgálatai tapasztalatait, hanem azt is kinyilvánítsa, hogy milyen következtetésekre jut, milyen kockázatokat lát, hol tart korrekciókat szükségesnek, ezúton segítve az Országgyűlés törvényhozó és ellenőrzési funkciójának gyakorlását.

Ennek jegyében most a zárszámadás, valamint a jövő évi költségvetés rövidesen elkövetkező parlamenti vitája összefüggésében a tisztelt Országgyűlés, a kormányzat és minden érdekelt szervezet, intézmény figyelmébe ajánljuk olyan változások megkülönböztetett gondossággal és szakmai, valamint politikai konszenzussal való megalapozását, amelyek eredményeként elérhető, hogy sem a költségvetés kidolgozása, sem pedig végrehajtása során ne kerüljenek ki pénzeszközök indokolatlanul az Országgyűlés látóköréből. Ne lehessen bizonyos szabályozástechnikai eljárásokkal előirányzatokat, támogatásokat kivinni a költségvetési keretekből, és az Országgyűlés lehetőleg ne kerüljön olyan helyzetbe, hogy némely kormányzati döntéseket s már végrehajtott intézkedéseket utólag kényszerül jóváhagyni.

Tisztelt Országgyűlés! Kérem, gondoljanak erre, amikor a zárszámadási expozémat meghallgatták, és szeretném ezúton is megköszönni megtisztelő figyelmüket, megköszönni a kormányzat s különösen a Pénzügyminisztérium velünk való együttműködését, munkánk iránti igényüket és szíves támogatásukat. (Taps.)

(10.40)

Forrás: parlament.hu