DR. WIENER GYÖRGY (MSZP): Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Elnök Úr! Államtitkár Úr! Képviselőtársaim! Rendkívül fontos alkotmánymódosító törvényjavaslat fekszik a Ház előtt, mely egy teljesen új intézményt vezetne be a magyar alkotmányos rendszerbe.

Az alkotmánymódosító törvényjavaslat lényegében két elemből áll. Az egyik elem hagyományos alkotmányjogi kérdéseket tárgyal, hagyományos alkotmányjogi szabályokkal egészítené ki a ma hatályos alaptörvényt. A másik elem tartalmazza a felelős költségvetési gazdálkodásra vonatkozó szabályokat, illetőleg a Törvényhozási Költségvetési Hivatal mint új intézmény megteremtésére irányuló rendelkezéseket.

Ami a hagyományos alkotmányjogi szabályokat illeti, ezek eddig a magyar alaptörvényből lényegében hiányoztak. Miről is van szó? Arról, hogy a ma hatályos alkotmány nem tartalmaz arra vonatkozó rendelkezéseket, hogy miként is néz ki az ex lex állapot, milyen kezelést igényel az úgynevezett felhatalmazás, az appropriáció, és hallgat az indemnitás elvéről is. A beterjesztett alkotmánymódosító törvényjavaslat egyértelművé teszi azt, hogy Magyarországon nincs szükség külön felhatalmazási, úgynevezett appropriációs törvényre - egyébként eddig is ez volt a helyzet az államháztartási törvény alapján -, hanem amikor elfogadja az Országgyűlés a költségvetést, akkor egyben fel is hatalmazza arra a kormányt, hogy beszedje a bevételeket, és teljesítse a kiadásokat.

Az államháztartási törvény eddig is rendezte az úgynevezett ex lex állapotot. Ez a helyzet akkor áll elő, amikor a tárgyév végén az országnak nincs elfogadott költségvetése. Más azonban a helyzet akkor, amikor egy feles törvény rendelkezik egy ilyen alapvető jelentőségű alkotmányos intézményről, és más akkor, ha maga az alaptörvény. Ha az alaptörvény tartalmaz ilyen szabályt, akkor nemcsak az adott rendelkezés súlya növekszik, hanem lehetőség nyílik arra is, hogy az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó rendelkezést értelmezze, jogfejlesztő tevékenységet végezzen.

A javaslat tehát pótol olyan hiányosságokat, amelyek az alkotmányt eddig jellemezték. Megjegyzem, már évekkel korábban is felmerült az az igény, hogy az alkotmány tartalmazzon egy részletesebb közpénzügyi fejezetet, azonban az alkotmányozás folyamatának elakadása ennek az igénynek a teljesítését kizárta. A mostani törvényjavaslat tehát ebben az értelemben hiánypótló jellegű.

De, mint előbb már jeleztem, nemcsak alkotmányjogi szempontjából jelentős a törvényjavaslat, hanem állami intézményfejlesztési és gazdaságpolitikai, közgazdasági szempontból is. Egyfelől tartalmaz úgynevezett költségvetési felelősséggel kapcsolatos szabályokat. Ezek közül meghatározó jelentőségűnek tűnik az a rendelkezés, amely szerint a költségvetés elsődleges egyenlege, tehát kamatbevételek és kamatkiadások nélküli egyenlege mindig pozitív kell hogy legyen. Ez az előírás egyébként egyenesen következik a rendkívüli szigorú maastrichti kritériumrendszerből.

Van egy másik szabály is, amely már jóval problematikusabb, és az általános vita megkezdésekor több felszólaló is jelezte, hogy ezzel a rendelkezéssel semmiképpen nem tudnának egyetérteni. Ezen rendelkezés szerint az Országgyűlésnek és a kormánynak a költségvetés fenntarthatóságának veszélyeztetése nélkül kell hatásköreit gyakorolnia. Ez a szabály teljesen helytállónak tűnik egy államháztartási törvényben vagy egy költségvetési felelősségről szóló kétharmados törvényben, ám semmiképpen nem való az alkotmányba.

(10.00)

Azért nem való, mert ez az Alkotmánybíróság számára egy túlzottan általános felhatalmazást adna, és bizonyos értelemben jogbizonytalanságot is eredményezhetne. Úgyhogy nemcsak az ellenzéki frakciók, hanem a Szocialista Párt parlamenti frakciója sem helyesli ennek a rendelkezésnek az alkotmányba való felvételét, éppen azért, hogy költségvetés-politikai kérdésekben ne az Alkotmánybíróságé, hanem a parlamenté legyen a döntő szó. Ugyanakkor az elsődleges egyenlegre vonatkozó szabály lehetőséget biztosít arra, hogy az Alkotmánybíróság ezt az egzakt rendelkezést figyelembe véve valóban megsemmisítse azt a költségvetési törvényt, amely ennek az alkotmányos előírásnak nem tesz eleget. Ilyen értelemben tehát azt mondhatjuk, hogy a felelős költségvetési gazdálkodás követelményét a két szabály közül az egyik már önmagában ki tudja elégíteni, a másikra is szükség van, de semmiképpen nem az alkotmányban, hanem kétharmados törvényben.

Tisztelt Ház! Képviselőtársaim! A Törvényhozási Költségvetési Hivatal létrehozására irányuló törekvést a kormány elsődlegesen azzal igazolta, hogy szükség van arra, a választási években se szaladjon el a költségvetési hiány, ne működjön Magyarországon is, miként számos más polgári demokráciában, az úgynevezett politikai ciklus jelensége. Ellenzéki képviselőtársaim pedig nyomatékosan azt hangoztatták, hogy ha Magyarország úgymond normális állam lenne, abban az esetben ilyen szabályokra nem lenne szükség.

A helyzet azonban ennél jóval bonyolultabb. Nemcsak azért tűnik szükségesnek egy új intézménynek, a Törvényhozási Költségvetési Hivatalnak a megteremtése, mert az elmúlt évek magyarországi költségvetési gazdálkodásában a hiány túlzottan megnőtt - egyébként megnőtt nemcsak 2006-ban, hanem 2002-ben és 1994-ben is -, hanem azért, mert ennek az intézménynek a megteremtése szorosan összefügg a legújabb államfejlődési tendenciákkal. A szakirodalom már évekkel korábban jelezte azt, hogy létre kellene hozni egy fiskális politikai hatóságot, amelynek a jogállása és tevékenysége a nemzeti bankokéra, a független jegybankokéra hasonlítana.

Elsősorban ezt az elemet emelném ki hozzászólásomban, tehát nem arra helyezném a hangsúlyt, hogy meg kell fékezni az éppen aktuális kormányok költekezési kedvét, hanem arra, hogy a maastrichti kritériumok és a globalizálódó világ megköveteli ennek az intézménynek a megteremtését. Ugyanakkor hallatlanul vigyáznunk kell arra, hogy a Törvényhozási Költségvetési Hivatal vagy más ilyen jellegű intézményhez hasonló jellegű intézmény - mint például a költségvetési főtanácsadó intézménye, egy változatban egyébként ez is szerepel, vagy a költségvetési tanács intézménye szerepel egy harmadik változatban - ne korlátozza a parlamentáris demokrácia működését.

Nem érthettünk egyet 2006-ban a költségvetési tanács megteremtésére irányuló fideszes, KDNP-s javaslattal, mert ez a koncepció egyfajta árumegállító jellegű jogot adományozott volna a költségvetési tanácsnak, tudniillik, előrejelzése alapján a köztársasági elnök nagy valószínűséggel megfontolásra visszaküldte volna az elfogadott, de még ki nem hirdetett költségvetési törvényt a parlamentnek. Ugyanezen oknál fogva nem értettünk egyet a pénzügyi szakapparátusnak azzal az elképzelésével sem, hogy a Törvényhozási Költségvetési Hivatal álláspontját a parlament csak kétharmados döntéssel írhatná felül, s ugyanezen ok játszott szerepet abban, hogy az Alkotmánybíróságnak sem kívánunk egyfajta ilyen árumegállító jog jellegű felhatalmazást adni.

A Törvényhozási Költségvetési Hivatal döntően jelző jellegű intézmény. Jelzéseket ad arra nézve a kormánynak, a parlamentnek és a társadalomnak, hogy milyen is valójában az államháztartás helyzete. Olyan intézmény lenne ez, amelyet nem válthatna ki az Állami Számvevőszék hatáskörének a bővítése. Az Állami Számvevőszék ugyanis elsődlegesen egy ellenőrző jellegű szervezet, egy hagyományos polgári alkotmányjogi intézmény, mely Magyarországon a XIX. század végén jött létre, és szinte minden európai uniós tagállamban működik. Feladata az, hogy ellenőrizze a költségvetés előkészítésének és végrehajtásának a folyamatát, de alapvetően nem feladata az, hogy makrogazdasági előrejelzéseket készítsen, nem feladata az, hogy egyfajta konjunktúrakutatással és prognóziskészítéssel foglalkozzon.

Felmerült a vitában az, hogy egy költségvetés főtanácsadó vagy egy költségvetési tanács, vagy bármilyen más, hasonló jellegű intézmény a piacról megrendelhetne előrejelzéseket. Más azonban az, amikor egy konjunktúrakutató intézet - legyen ez a GKI vagy az Ecostat vagy bármilyen más - készít prognózisokat, majd utána negyedév múlva, fél év múlva azokat módosítja, megváltoztatja az aktuális helyzetnek megfelelően, és megint más az, amikor egy felelős állami intézménynek kell ilyen feladatot elvégeznie. Ezért nem válthatja ki a Költségvetési Törvényhozási Hivatalt az sem, ha a létrehozandó új intézmény megfelelő háttérapparátus nélkül a piacról rendelne meg prognózisokat, becsléseket, előrejelzéseket, mindenképpen szükséges az, hogy a Törvényhozási Költségvetési Hivatal vezetője, vezető elemzői, elemzői, főigazgatója, igazgatói, meghatározott köztisztviselői, illetőleg az első számú vezető, az elnök és az elnökhelyettes politikai felelősséget viseljen tevékenységéért. Ennek az intézménynek ugyanakkor pártsemlegesnek kell lennie, ezért nem az egyensúly, a pártok közötti paritás elve alapján történne a két első számú vezető megválasztása, illetőleg kinevezése, hanem kizárólag szakmai szempontok alapján.

A Törvényhozási Költségvetési Hivatal létrehozása ugyanakkor nem irányulhat arra sem, hogy rendkívül szigorú költségvetési politikát folytasson a kormányzat. A felelős költségvetési politika kialakítása nem azonos az állandó, folyamatos restrikciókkal, megszorításokkal. Ebből a szempontból rendkívül jelentős a költségvetési felelősségről és a Törvényhozási Költségvetési Hivatalról szóló törvényjavaslatnak az a rendelkezése, amely különbséget tesz a belső és a külső tételek között. Teljesen egyértelmű, hogy a megszorító jellegű politika a belső tételekkel kapcsolatos egyedi döntéseket jelenti, míg az úgynevezett külső tételek kérdésköre függ össze a reformokkal, hiszen a külső tételek döntően szaktörvények által meghatározottak, és demográfiai, illetőleg magángazdasági folyamatok is befolyásolják azt, hogy a szaktörvények alapján a költségvetésnek milyen összegű juttatásokat kell biztosítania a címzetteknek.

Amikor a törvényjavaslat különbséget tesz a belső, illetőleg a külső tételek között, akkor egyben figyelemmel van arra is, hogy a költségvetési politikának nemcsak felelősnek, átláthatónak és szigorúnak, hanem anticiklikusnak is kell lennie. Ez a különbségtétel, amire az előbb utaltam, lehetőséget biztosít az anticiklikus költségvetési politika folytatására. Ezt a lehetőséget különösen felerősíti az a szabályrendszer, amely egy 4 éves időintervallummal kapcsolatosan szabályozza az úgynevezett reáladóssági követelményt. Tehát azt mondja ki, hogy a tárgyévet, tényévet követő második évnek, a t+2-dik évnek a reáladóssága nem lehet nagyobb, mint a tárgyév előtti második évnek, a t-2-dik évnek a reáladóssága. Ez a 4 éves időintervallum lehetőséget biztosít arra, hogy az egyes években, amikor a konjunktúra nem megfelelő, akkor történjen egyfajta könnyítés, lazítás a növekedés gyorsítása érdekében, ám t+2 évben már nem lehet a reáladósság-állomány nagyobb.

A kormányzat kompromisszumkészségét jelezve a szabályok közé felvette az úgynevezett kiadási plafonra vonatkozó fideszes javaslatot is, éppen azért, hogy egyértelművé tegye, hajlik arra, hogy konszenzust teremtsen, megegyezést keressen annak érdekében, hogy a magyar költségvetési politika hosszú távon is fenntarthatóvá váljon. Ugyanakkor azt is világosan látnunk kell, hogy a szigorú és fegyelmezett költségvetési politikának is vannak hátulütői, ilyen például az, hogy ez egyfajta növekedési áldozattal jár.

(10.10)

Ebben a kérdéskörben azonban a magyar parlamentnek nincs igazán hatásköre. Ameddig a maastrichti kritériumok érvényesek, azokhoz kell igazodni. Azt persze világosan látjuk, hogy a maastrichti kritériumok rendszeresen és állandóan felülkerekednek a lisszaboni stratégián, ezért valószínű, hogy hosszabb távon az Európai Uniónak is el kell gondolkodni azon, az erős eurót vagy a gyorsabb növekedést és a nagyobb arányú foglalkoztatást tekinti-e alapvető feladatának.

Köszönöm a figyelmüket. (Keller László tapsol.)

Forrás: parlament.hu