DR. RÉPÁSSY RÓBERT közigazgatási és igazságügyi minisztériumi államtitkár, a napirendi pont előadója: Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Ház! Hölgyeim és Uraim! Az állam a jogszabályokon keresztül kommunikál a társadalommal. A jó állam megteremtéséhez ezért egyfelől elengedhetetlen a jó jogalkotás rendszerének kialakítása. Ehhez a jogalkotás szakmai követelményeinek egyértelmű, világos meghatározása szükséges. Másfelől ahhoz, hogy ez a kommunikáció megfelelő legyen, a jó jogalkotás eredményeinek megfelelően elérhetőnek, megismerhetőnek is kell lennie.

(10.30)

Csak így biztosítható a jó állam működése és a jogszabályok megfelelő érvényesülése. Ennek érdekében a rendszerváltást megelőzően, 1987-ben született, mára meglehetősen elavultnak számító és az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek minősített jogalkotási törvényt egy új, a jogállami követelményeknek és a XXI. század kihívásainak megfelelő törvénnyel kell felváltani.

Tisztelt Ház! Az 1987. évi XI. törvény számos sebből vérzik, ahogy az Alkotmánybíróság fogalmaz, legnagyobb részében nem felel meg egy jogalkotásról szóló törvény mai alkotmányos tartalmának, nincs összhangban az időközben bekövetkezett alkotmányjogi változásokkal. A javaslat a 121/2009., a jogalkotási törvényt 2010. december 31-ei hatállyal megsemmisítő Ab-határozatban foglaltakat, az alkotmányos berendezkedésben végbement változásokat és a jogalkotás kialakult gyakorlatát is figyelembe veszi. Nem törekszik, az Ab-határozat alapján nem is törekedhet a javaslat ugyanakkor a jogalkotás tárgykörének minden részletre kiterjedő szabályozására.

Az Alkotmánybíróság rávilágított, hogy a jogalkotási törvényünkbe foglalt több szabály nem törvényi, hanem alkotmányi rendezést igényel. A jogszabályok körének meghatározása, a jogszabályok kihirdetésére vonatkozó kötelezettség és a jogforrási hierarchia kérdései tehát nem a javaslatban jelennek meg, hanem az alkotmány módosításáról szóló, szintén a tisztelt Ház előtt fekvő, T/1247. számú javaslatban. Emellett a javaslat a hatályos jogalkotási törvényhez képest szűkebben tárgyalja a jogszabályok előkészítésének eljárási jellegű vonatkozásait is. Ennek legfőbb oka, hogy a társadalmi egyeztetésre vonatkozó szabályokat külön törvény, a T/1382. számon benyújtott, a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló törvény rendezi majd. A nemzeti együttműködés jegyében egyértelmű volt számunkra, hogy ez egy olyan jelentőségű kérdés, amely a jogalkotási törvénybe foglalt néhány paragrafusnál többet érdemel.

Miről szól tehát az önök előtt fekvő javaslat? A javaslat nem elégszik meg az Ab-határozatban foglalt problémák rendezésével, hanem az elmúlt 20 év jogalkotási tapasztalatai, uniós tagságunkból eredő kötelezettségeink, az alkotmánybírósági gyakorlat és a jogi dogmatika eredményeinek figyelembevételével a minőségi jogalkotás megteremtését, a jogszabályok megismerhetőségének javítását tűzi ki célul maga elé.

Tisztelt Ház! Hadd emeljem ki és ismertessem most néhány meghatározó elemét a javasolt szabályozásnak. A javaslat összefoglalja, és törvényi szinten rögzíti a jogalkotás legalapvetőbb tartalmi követelményeit. Ezek egy része az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakult elveket tükrözi, például a kellő felkészülési idő követelményét vagy a jogalkotási felhatalmazás tartalmát. Az alapvető követelmények másik része a jogalkotás szakmai követelményeit teszi egyértelművé. Ezek között talán a legjelentősebb az a kívánalom, hogy a jogszabályok átláthatóak, világosak, a címzettek számára egyértelműek legyenek. Tarthatatlan ugyanis az a helyzet, hogy ma Magyarországon egy átlagos képességekkel rendelkező állampolgár az őt közvetlen közelről érintő és kötelező jogszabályok értelmezéséhez, sőt néha az olvasásához is jogi szakértői segítséget kénytelen igénybe venni. Határozott célunk, hogy ez a jövőben megváltozzon.

A javaslat sorra veszi továbbá a jogalkotástan dogmatikai kérdéseit, mint amilyen például a jogszabályok személyi és területi hatálya, hatálybalépése, hatályon kívül helyezése és módosítása. E szabályok törvényi szintű rögzítése nemcsak a kodifikátorok munkáját segíti elő, hanem a jogalkalmazó és a jogkövető állampolgár számára is eligazításul szolgál, a jogalkotást kiszámíthatóvá, a jogrendszert átláthatóvá téve.

Szintén az átláthatóság a szem előtt tartott cél a jogszabályok előkészítése során. Elengedhetetlen feltétel, hogy a jogalkotó, legyen az az Országgyűlés, a kormány vagy a helyi önkormányzat képviselő-testülete, valamennyi szükséges információ birtokában tudja meghozni döntését. A javaslat ezt egyrészt azzal biztosítja, hogy előzetes hatásvizsgálatot ír elő. A hatásvizsgálat során a tervezett jogszabály valamennyi jelentősnek ítélt hatását fel kell tárni, így többek között a társadalmi, gazdasági, költségvetési, környezeti, egészségi következményeket. Másrészt a javaslat előírja, hogy valamennyi jogszabályhoz indoklást kell csatolni, amely bemutatja a jogalkotás okait és célját. Ez az indoklás a társadalmi véleményezés keretében a jogszabály tervezetével együtt nyilvánosságra kerül, így bárki megismerheti, hogy az adott jogszabály megalkotására miért is van szükség.

Tisztelt Ház! A jogalkotási eljárás befejező lépése a kihirdetés. A javaslat konkretizálja, hogy a Magyar Köztársaság hivatalos lapja a Magyar Közlöny, amelyet elektronikus dokumentumként kell kiadni, és szövege hitelesnek tekintendő. Tekintettel arra, hogy a jogszabályi előírások követésének előfeltétele a jogszabályok szövegének megismerhetősége, a javaslat egyértelművé teszi, hogy a jogszabályokat az önkormányzati rendelet kivételével a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. Világossá válnak a felelősségi körök is. A javaslat megjelöli, hogy melyik jogszabályt ki írhatja alá, illetve hogy a Magyar Közlönyben való megjelentetés a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter feladata.

Alkotmányos mulasztást orvosolnak a helyesbítés szabályai. Az Alkotmánybíróság határozatában foglaltaknak eleget téve a javaslat rögzíti, hogy a jogszabályok helyesbítésére csak az aláírt és a kihirdetett szöveg közötti eltérés esetén és kizárólag a hatálybalépést megelőzően kerülhet sor. Ezt követően a jogszabály szövege már csak a jogalkotó által megalkotott módosító jogszabállyal változtatható meg. Heves szakmai és politikai viták végére tesz pontot a javaslat azon rendelkezése, hogy a Magyar Közlönyben a jogszabály egységes szerkezetű szövege nem tehető közzé. Így nem fordulhat elő az az eset, hogy a Magyar Közlönyben közzétett két szöveg, a módosító jogszabály és az egységes szerkezetű szöveg között különbség van, és a jogalkalmazó nem tudja eldönteni, melyiket is kell hitelesnek tekintenie.

Természetesen méltányolható igény, hogy a jogszabályok egységes szerkezetű szövege mindenki számára hozzáférhető legyen, hiszen nem minden esetben van lehetőség arra, hogy a jogalkalmazó maga állapítsa meg a jogszabály egységes szerkezetű szövegét. Ezért a javaslat 2012. január 1-jétől létrehozza a nemzeti jogszabálytárat, amely a kormányzati portálon elektronikus közszolgáltatásként működő, bárki számára hozzáférhető, ingyenes jogszabálygyűjtemény. Az itt elérhetővé tett egységes szerkezetű jogszabályszövegek utánközlésnek minősülnek, nem tekinthetőek hitelesnek, de megkönnyítik a jogszabályok megismerését.

A javaslat a jogszabályok megfelelő érvényesülése, a szabályozás korszerűségének megtartása és a jogrendszer átláthatósága érdekében, a minőségi jogalkotás követelményeinek megfelelően előírja a jogszabályok megalkotás utáni tartalmi felülvizsgálatának szükségességét és ennek szempontrendszerét is. Törvényi kötelezettséggé válik tehát az, hogy a feladatkörrel rendelkező miniszter a jogszabály hatálybalépését követően vizsgálja meg, valóban elérte-e a jogszabály a kívánt hatást. Másrészt a javaslat kötelezi a minisztert, hogy amennyiben egy tárgykörben új jogszabályt készít elő, bizonyos időközönként vizsgálja meg az adott tárgykörbe tartozó jogszabályokat, és gondoskodjon arról, hogy az elavult, szükségtelenné vált rendelkezések ne terheljék tovább a jogrendszert.

Lényeges újítása a javaslatnak, hogy a korábban állami irányítás egyéb jogi eszközeiként ismert jogforrási kör jelentősen leszűkül. A jövőben a jogalkotási törvény alapján csak normatív határozat és normatív utasítás kiadására lesz mód. A javaslat a szocialista jogrendszerből átörökölt "állami irányítás egyéb jogi eszközei" fogalom helyett a "közjogi szervezetszabályozó eszköz" összefoglaló elnevezést vezeti be. A jelenleg statisztikai közlemény formájában megjelenő normatartalmat a javaslat a rendeleti szintű jogalkotásra utalja, a jogi iránymutatások pedig megszűnnek, mert azok ellentmondásos volta, a kötelező erő látszatát hordozó jelleg miatt az Alkotmánybíróság ezen aktusokat nem tartja az alkotmánnyal összeegyeztethetőnek.

Végül szólni kell arról, hogy a javaslat az alkotmány jogalkotási törvénnyel összefüggő módosításából és az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatából fakadó változások miatt a jogrendszerben szükséges módosításokat is elvégzi. Az együttes rendeleti felhatalmazásokat a javaslat úgy alakítja át, hogy a jövőben ezeknek a rendeleteknek egyetlen miniszter legyen a kibocsátója, a többi miniszter pedig egyetértési jogot kap.

(10.40)

Az alkotmány alapján a jogalkotó hatáskörrel nem rendelkező szervek pedig a jövőben - egyetértési jogosultság helyett - a javaslat alapján kizárólag véleményezési joggal rendelkeznek.

Tisztelt Országgyűlés! Ezek az önök előtt fekvő javaslat leglényegesebb elemei. A javaslat az Alkotmánybíróság határozatában foglaltakra támaszkodva úgy szabályozza újra a jogalkotás rendszerét, hogy követelményei a megalapozottabb, minőségi jogszabályalkotást alapozzák meg. Meggyőződésem, hogy az új jogalkotási törvény olyan sarokköve lesz a magyar közjognak, ami hosszú időre szilárd alapot biztosít a jó jogalkotásnak. A jó jogalkotás pedig, ahogy a bevezetőmben mondtam, a jó állam elengedhetetlen feltétele. Ehhez kérem az önök szíves támogatását.

Köszönöm a figyelmüket. (Taps a kormányzó pártok padsoraiban.)

Forrás: parlament.hu