DR. DANCSÓ JÓZSEF, a Fidesz képviselőcsoportja részéről: Mélyen tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Képviselőtársaim! Az államháztartásról szóló törvényjavaslat egy új, egységes, átlátható normarendszert kíván teremteni. Az eddigi törvény, amely a '92. évi XXXVIII. törvényszámot kapta, az elmúlt 19 évben több mint százszor került módosításra. A módosítást sokszor konkrét ügyek, egyedi problémák megoldása indukálta.

A paragrafusok száma folyamatosan bővült, ahogy az államtitkár úr is elmondta. Ha megvizsgáljuk a '92-es törvényjavaslatot a mostani hatályban lévő törvényjavaslathoz viszonyítva, hétszeresére nőtt ennek a mérete. Folyamatos módosítások, kiegészítések hatására mára gyakorlatilag olyan átláthatatlan dzsungel alakult ki, amely megnehezíti a jogalkalmazók és - ahogy hallottuk - a jogalkotók munkáját is. Az Áht.-ban szereplő szabályok nem egyenszilárdságúak, a hatályos államháztartási törvényben keverednek az alapelvi, a valóban törvényi szabályozást igénylő kérdések az esetenként egészen technikai, végrehajtási részletes szabályokkal. Az államháztartás szabályrendszerének újragondolása megkerülhetetlen feladat, amelyet alátámaszt az is, hogy az alaptörvény külön fejezetben foglalkozik a közpénzekkel, a központi költségvetésről szóló törvénnyel, a Költségvetési Tanáccsal és a nemzeti vagyonnal. Számos, az alaptörvényben szereplő szabályozási tárgykör - nemzeti vagyon, Költségvetési Tanács, közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvető szabályai - sarkalatos törvény megalkotását teszi szükségessé.

Az alaptörvény végrehajtásához szükséges egyes sarkalatos törvényekkel való összhang érdekében a hatályos Áht.-val szemben elhagyásra kerültek az államadóssággal, az Államadósság Kezelő Központtal kapcsolatos szabályok, tekintettel arra, hogy e szabályok a tisztelt Ház előtt álló, Magyarország pénzügyi stabilitásáról szóló törvénybe kerültek bele.

Hasonlóképpen elhagyásra kerültek az önkormányzatok vagyonkezelésével kapcsolatos szabályok, hiszen e szabályozási tárgykörök pedig a nemzeti vagyonról, illetve az önkormányzatokról szóló törvény szabályozási körébe tartoznak. Ezek szintén most vannak a Ház előtt.

Megemlítést érdemel az is, hogy az alaptörvény következetesen központi költségvetést említ. Ennek megfelelően az Áht.-ban az állami költségvetés fogalmát felváltja a központi költségvetés szóhasználat. Az alaptörvény rögzíti a közpénzek felhasználása tekintetében az átláthatóság, a nyilvánosság követelményét. Ennek megfelelően a javaslat biztosítja a közpénzekkel kapcsolatos adatok nyilvánosságát, azonban az egyes közzétételi kötelezettségek - szerződések, támogatások, előíró rendelkezések - továbbvitelét a törvényjavaslat az információszabadságról szóló törvény módosításával biztosítja. Ennek indoka szintén az, hogy az azonos szabályozási tárgykörbe tartozó előírások egy jogszabályban kerüljenek lefektetésre.

A törvényjavaslat elhagyja az úgynevezett plafontörvény által az Áht.-ba beemelt előírásokat. A jelenleg még hatályos rendelkezések nem az alaptörvény államadósság-szabályozásához íródtak. A plafontörvény a kiadásokat külső-belső tételekre osztja fel, amely mögötti megfontolások a gyakorlatban nem valósultak meg. A felosztás ugyanis a törvényi kiadások egy részét kedvezőbbnek, befolyásolhatóbbnak tekinti, míg más kiadásokat kevésbé. Az előbbi feltevés azonban jogilag tévedés, hisz az állam fizetési kötelezettségének teljesítése minden esetben kötelező, akár szerződésen, akár törvényen alapul.

Fontos kritérium e törvénynek több elemét vizsgálva az egyszerűbb, átláthatóbb keretjellegű szabályozás. Törvényi szinten lényeges szabályok szerepelnek a törvényben. Az egyszerűbb, átláthatóbb szabályokat szolgálja a részletes, végrehajtási jellegű rendelkezések kormányrendeleti szintre történő telepítése, például a rendezett munkaügyi kapcsolatok követelményei, az előirányzat-csoportok, kiemelt előirányzatok közötti átcsoportosítások esetei, a külföldi követelések értékesítésének és az állami kezességek, garanciák vállalásának részletszabályai, a pénzügyi ellenjegyzésre jogosultak felsorolása, a központi költségvetés és az önkormányzatok finanszírozása, a felhasználás ellenőrzését tartalmazó előírások, a költségvetési szervek alapító, megszüntető okiratának tartalmára, így a törzskönyvi nyilvántartásra vonatkozó részletes szabályok.

Nagyon fontos követelmény, hogy letisztított előírások legyenek, pontos fogalommeghatározások, következetes szóhasználat. Emellett kiemelendő az egységes szemlélet, a korszerű, nem az alrendszerekre, hanem a folyamatokra tekintettel lévő törvényi szerkezet, a folyamatokra alakított szabályozás. Ennek keretében ennek a törvénynek a szerkezete igazodik a költségvetés folyamataihoz, az egyes fejezetek sorrendben tartalmazzák a költségvetés előkészítésével, tervezésével, a költségvetés végrehajtásával és nem utolsósorban beszámolásával kapcsolatos szabályokat.

A hatályos Áht.-ban ezzel szemben keveredett az alrendszerekre és a folyamatokra vonatkozó struktúra. Nagyon fontos eleme az új törvénynek, hogy a jelenleg hatályos, a szabályozásban meglévő úgynevezett kiskapuk megszüntetésre kerülnek. Ezek olyan előírások elhagyását jelentik, amelyek a jogszabály túlbonyolítása mellett trükközésre nyitottak lehetőségeket. Ilyen szabály például a közbeszerzések megindítását jóváhagyott fedezet nélkül lehetővé tévő rendelkezés. E rendelkezések helyett a középtávú tervezés, a kötelezettségvállalás, a fedezetvizsgálat előírásainak megerősítését helyezi a középpontba a törvényjavaslat.

Emellett nagyon fontos elem, hogy felesleges munkaterhet, kiadásokat, bürokráciát jelentő előírások is elhagyásra kerülnek. Ilyen például az utalvány külön ellenjegyzésének megszüntetése, mivel az érvényesítés önmagában is megfelelő kontrollt biztosít, továbbá a társadalmi szervezetek, alapítványok támogatása külön engedélyezési kötelezettségének elhagyása, mivel az éppen hétfőn elfogadott civiltörvény megteremti e szervezetek támogatásának összehangolására vonatkozó szabályokat.

Nagyon fontos, már a bizottsági vélemény során is hangsúlyozásra került az, hogy a tervezési rendszer tekintetében jelentős változás következik be. Megítélésünk szerint a költségvetési folyamat akkor tölti be a szerepét, ha az összes versengő finanszírozási igényt magába tudja olvasztani, és a politikusok, a döntéshozók érzékelik a tényleges költségvetési korlátokat. Ennek eszköze egy többéves fiskális keret kialakítása, továbbá az, hogy az éves költségvetés tekintetében a döntési kényszert és a kiszorító hatást egy hosszú és részletes tervezési folyamat nyilvánvalóvá tegye, és már kormányzati szinten is kezelje.

Mit is jelent ez a gyakorlatban majd? Egyrészt megfordul a tervezés folyamata. A korábbi gyakorlat szerint az elfogadott költségvetési törvény alapján készültek el a részletes tervek, elemi költségvetések, azonban a törvényjavaslat szerint ez a folyamat megfordul, az elemi számokból alulról építkezve áll össze a kormány által jóváhagyott költségvetés. A jelenleginél sokkal részletesebb tervezés fog bekövetkezni. Ennek alapján már 2012 tavaszán elkezdődik a következő évi költségvetés részletes tervezése. A kormány ennek alapján március végéig meghatározza a gazdaság- és pénzügypolitika fő irányait. A fejezetet irányító szerveknek május végéig kell a bevételeket és a kiadásokat feltüntetni. Az egyeztetéseket követően az államháztartásért felelős miniszter előkészíti, és a nyár végén a kormány elé terjeszti a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat tervezetét, majd a kormány szeptember 30-áig nyújtja be az Országgyűlésnek mind a törvényi kötetet és az indokló köteteket egyaránt.

Kettős irányból építkező rendszer ez, amely egyrészt felülről a keretszámok megalkotásával indul, részletes technikai kidolgozása pedig alulról, a keretszámokon belül maradva, konkrétan milyen feladatokra kívánnak költeni, így határozódik meg egyfajta kettős találkozásként, illetve ennek a kettőnek a találkozásaként, a költségvetés végrehajtásáért felelős kormány jóváhagyásával majd ez a végső terv, amely benyújtásra kerül az Országgyűlésnek. Ezzel nemcsak az alulról tervezés hibája, azaz mondjuk, az igények elszállása küszöbölhető ki, de biztosított az is, hogy a részletes terveket azon a szinten készítsék el, ahol az információ leginkább a rendelkezésre áll.

(13.50)

Nagyon fontos eleme a tervezésnek a középtávúság. A törvény lefekteti a középtávú tervezés keretszabályait. A kormány egyedi határozatban állapítja meg a központi költségvetés a központi költségvetésről szóló törvényben megállapított fejezetek szerinti bontású bevételeinek és kiadásainak, valamint költségvetési egyenlegének a költségvetési évet követő három évre tervezett összegét, amelyet az államháztartás és makrogazdasági folyamatok alakulása alapján szükség szerint majd aktualizál. A fejezetet irányító szerv a fejezetre vonatkozó bevételi és kiadási tervszámokat bevételi és kiadási előirányzattá majd lebontja. Tárgyéven túli fizetési kötelezettségek korlátja így ezen, az irányító által jóváhagyott keretszámok lesznek.

Ahogy említettem is, az államháztartás változatlanul a központi és az önkormányzati alrendszerből fog állni. A tervezet 3. §-ában rögzítésre kerül, hogy az államháztartás - a jelenleg is hatályos Áht.-val összhangban persze - két alrendszerből, a központi alrendszerből és az önkormányzati alrendszerből fog állni.

A tervezetben a 3. §-ban felsorolásra kerülnek az egyes alrendszerbe tartozó jogi személyek. E javaslat e tekintetben tehát nem változtat a jelenleg érvényes szabályokon.

Az alrendszer fogalmának meghatározásához a törvényjavaslat a tisztán szervezeti, azaz a magánjogi szabályok szerinti jogképességet alapul vevő megközelítést használja.

A költségvetési prezentáció által adott előirányzati, például központi és fejezeti kezelésű előirányzatok, alapok előirányzatai bontás elkülönül a szervezeti jogképességi definíciótól. Nagyon fontos elem ebből következőleg, hogy a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai és az elkülönített állami pénzalapok kiadásait és bevételeit változatlanul a központi költségvetésről szóló törvényben állapítja meg az Országgyűlés.

Az önkormányzatokra vonatkozó szabályok is változnak. Az alaptörvényben meghatározott átláthatóság követelményének érvényre juttatása érdekében kiemelendő a jelenleg széles körben alkalmazott összevonások jelentős korlátozása. A hatályos szabályok értelmében például a helyi önkormányzat költségvetése összevontan tartalmazza az önkormányzat, az önkormányzat hivatala, a hozzárendelt helyi nemzetiségi önkormányzatok költségvetését. Az, hogy az összevont számokon belül ténylegesen mennyit költhetnek például dologi kiadásokra a jegyző, a hivatal működtetése, a polgármester, az önkormányzati feladatok ellátása és a helyi nemzetiségi önkormányzat a saját működése során, csak az önkormányzat belső szabályzatai, nyilvántartásai átböngészésével tudható meg, a három, különböző jogi személynek külön vezetett költségvetése nincs. Megjegyezzük, hogy ez a helyzet nemcsak az átláthatóságot rontja, számos konkrét gyakorlati probléma forrása is, az adóalanyiság kérdésétől kezdve a számlavezetésig.

A javaslat nem változtat azon, hogy továbbra is a polgármesteri hivatal látja el a helyi önkormányzat bevételeivel és kiadásaival kapcsolatban a tervezési, gazdálkodási, ellenőrzési, finanszírozási, adatszolgáltatási és beszámolási feladatokat, ellátásáért felelős szervezetről rendelkezik.

Külön szót kell arra fordítanunk, hogy a költségvetési szervekről szóljunk, illetve azok fogalmáról beszéljünk. A tervezet az alapvető szabályokat követően a II. fejezetben szól a költségvetési szervekről. A költségvetésből finanszírozott közfeladatok tekintetében kimondásra kerül, hogy ezek elsősorban költségvetési szervek útján kerülnek ellátásra, szemben más jogi személyiségű szervek, gazdasági társaságok útján történő ellátással, bár ezen gazdálkodási formák sincsenek természetesen kizárva.

A tervezet értelmében költségvetési szerv alapítására az Országgyűlés, a kormány, a miniszter, a helyi önkormányzat, a helyi nemzetiségi önkormányzat és az országos nemzetiségi önkormányzat, a jogi személyiségű társulás, a többcélú kistérségi társulás és az államháztartás központi alrendszerébe sorolt köztestületek jogosultak. Megszünteti tehát a javaslat a miniszteren kívüli fejezetet irányító szervek általános költségvetési szervi alapítási jogát.

Az önkormányzatok és társulásaik esetén továbbra is lehetőség van arra, hogy költségvetési szervet közösen hozzanak létre. Jogtechnikai pontosításként értelmezhető, hogy a költségvetési szervek átalakítása a jövőben beolvadással, összeolvadással vagy különválással történhet. A korábbi szabályok az átalakulás között tárgyalták a kiválás esetét, noha ez esetben egy költségvetési szerv sem szűnik meg, hanem a már létező költségvetési szerv alapító okiratának módosításával egyidejűleg az alapításra vonatkozó szabályok szerint egy új költségvetési szerv jön létre. A szakasz ennek megfelelően már az alapítás esetei között tárgyalja a kiválást.

A költségvetési törvény szerkezetéről annyit tudunk elmondani, hogy az államháztartás központi alrendszerébe az állam és az oda sorolt költségvetési szervek, köztestületek tartoznak. A központi költségvetésről szóló törvény azonban hagyományosan nem ilyen szervezeti felbontásban tartalmazza a bevételeket és a kiadásokat, például nincs állami fejezet, hanem ettől eltérő, sajátos prezentációs elszámolási csoportosításban. Ennek megfelelően a javaslat kimondja, hogy a központi költségvetésről szóló törvényben központi kezelésű előirányzatok, fejezeti kezelésű előirányzatok, elkülönített állami pénzalapok előirányzatai, társadalombiztosítás pénzügyi alapjai előirányzatai, továbbá az államháztartás központi alrendszerébe tartozó költségvetési szervek előirányzatai jelennek meg.

A költségvetési bevételek és kiadások a központi költségvetésről szóló törvényben fejezetekre, a fejezetek címekre, alcímekre, jogcímcsoportokra, jogcímekre tagozódnak. A fejezet és további szerkezeti alegységei, így a cím, alcím, s a többi, hasonlóan az előirányzatokhoz, elszámolási egységnek tekinthető, külön jogalanyisággal nem rendelkezik. Mindezen tehát az új törvény érdemben nem változtat.

A tartalék és azok felhasználásának módja is egyértelművé és világossá válik az új szabályozásban. Ennek alapján a hatályos szabályokhoz hasonlóan előírásra kerül, hogy a rendkívüli kormányzati intézkedésekre szolgáló tartalékot kell képezni az előre nem valószínűsíthető, nem tervezhető költségvetési kiadásokra és az előirányzott, de elháríthatatlan ok miatt elmaradó költségvetési bevételek pótlására. Ennek előirányzata nem lehet több a központi költségvetésről szóló törvény kiadási főösszegének 2 százalékánál, és nem lehet kevesebb 0,5 százalékánál. A rendkívüli kormányzati intézkedéseket szolgáló tartalék terhére legfeljebb 40 százalékos mértékig vállalható kötelezettség az első félévben az Országgyűlés jóváhagyása nélkül.

Természetesen a központi költségvetésről szóló törvényben más tartalékok is szerepeltethetők, a javaslat csak a kötelezően képzendő és az ezen felül legtipikusabban képzett tartalékokat nevesíti. Kimondja ugyanakkor, hogy ha a központi költségvetésről szóló törvény más tartalék létrehozásáról rendelkezik, úgy abban meg kell határozni a tartalék célját, felhasználásának módját és feltételeit. Ez a rendelkezés nem vonatkozik a fejezeti általános tartalékra, amely felhasználására fejezeti kezelésű előirányzat révén a javaslat fejezeti kezelésű előirányzatokra vonatkozó szabályait kell majd alkalmazni.

A tartalékok felhasználásáról a központi költségvetésről szóló törvény eltérő rendelkezése hiányában a kormány határozatban rendelkezik.

Szólni kell a kötelezettségvállalások szabályairól. A törvény újításaként értelmezhető az is, hogy a kötelezettségvállalások alapvető szabályai az új Áht.-ban már megjelennek. A költségvetés megalapozott végrehajtását a tervezési szabályok mellett elsősorban a kötelezettségvállalási szabályok biztosítják. A kötelezettségvállalások mértéke törvényi korláthoz kötött. E tekintetben meg kell különböztetni a tárgyév és a tárgyéven túli évek kiadási előirányzatai terhére vállalható kötelezettségeket. A tárgyévi kiadási előirányzatok terhére a korábbi kötelezettségvállalásokkal és más fizetési kötelezettségekkel csökkentett összegű kiadási előirányzatok, az úgynevezett szabad előirányzatok mértékéig kerülhet sor.

Kötelezettségvállalás az egyedi kormánydöntéssel biztosított beruházásösztönzési célú költségvetési támogatások és előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül túlteljesíthető kiadási előirányzatok terhére vállalt kötelezettségvállalások kivételével persze. Ez konkrétan meghatározható összeg, mivel a tárgyévi költségvetés tartalmazza ezeket az előirányzatokat. Mivel azonban a költségvetés mindig egy évre szól, éves költségvetések elvének betartása végett, a tárgyéven túli kiadási előirányzatok terhére vállalható kötelezettségek összegének meghatározása külön jogszabályok megalkotását igényli. Ahol sor került a tárgyévet követő három év kiadási előirányzatainak lebontására, mint például a középtávú tervezés során, ott evidensnek tűnik ezen előirányzatok szabad előirányzatainak mértékéig engedni a kötelezettségvállalást.

(14.00)

Kivételt ez alól az egyedi kormánydöntéssel biztosított beruházásösztönzési célú költségvetési támogatások képeznek, amelyek esetén a tárgyéven túl vállalható kötelezettségek összegét a központi költségvetésről szóló törvény állapítja majd meg.

Az államháztartás önkormányzati alrendszerében a hároméves keretszámok megalkotását nem írja elő a javaslat, ezért ott az irányító szerv által megállapított, ennek hiányában a kiadások nominális értelemben vett változatlanságát feltételezve a költségvetési év kiadási előirányzataival megegyező összegű kiadási előirányzatok szabad előirányzatának mértékéig engedi meg a szakasz a kötelezettségvállalást. Természetesen az Európai Unió költségvetéséből közvetlenül érkező források terhére vállalt kötelezettségekre e megkötéseket nem kell alkalmazni.

Úgy gondolom, hogy az a szabályrendszer, amely most az asztalunkon fekszik, mindezek alapján egyértelművé és világossá vált képviselőtársaimnak is, hogy azokat az elveket, amelyeket megfogalmaztunk a törvény benyújtásakor, mindenképpen tartalmazza, az átláthatóság, az egyszerűbbé tétel és a nyomon követhetőség szabályrendszerét figyelembe tudjuk venni, és egyrészt az elmúlt huszonegy év tapasztalataira alapozva - hiszen azért olyan lényeges szabályok megmaradtak, mint a központi költségvetés vagy az önkormányzatok működési rendjének szabályozása ebben a törvényjavaslatban -, de azokat a szabályokat, amelyek nem az átláthatóságot, nem a keretjelleget, nem az egyszerűséget szolgálják, a törvény alkotója reményeim szerint ki fogja gyomlálni a mostani javaslatból, és az a javaslat, amelyik már mindezeket nem tartalmazza, mindenképpen azt a célt és elképzelést fogja erősíteni, hogy végre legyen egy olyan erős állam, amelynek világos elvei, működési rendjének világos szabályai alakuljanak ki. Ez mind központi költségvetési szinten, mind pedig önkormányzati szinten rendkívül fontos és rendkívül jelentős, hiszen számtalan-egy példa mutatta azt, hogy milyen gondokat, milyen problémákat jelent az, ha egyedi ügyekre próbálunk szabályokat alkotni. Ezért is tartom nagyon lényegesnek és nagyon fontosnak azt, hogy végre egy olyan törvényjavaslatot tudunk tárgyalni, amely ezeket a régmúltból örökölt problémákat kiküszöböli. És úgy gondolom, hogy szakmailag is egy olyan törvényjavaslat került benyújtásra, amely hosszú távon tudja rendezni azokat a kérdéseket, amelyek a központi költségvetés működési rendjével, illetve az önkormányzatok működési rendjével kapcsolatban felmerültek.

Ennek alapján a Fidesz frakciójának nevében kérem képviselőtársaimat, hogy támogassák ezen törvényjavaslatot a vita során, illetve a szavazások során is.

Köszönöm, elnök úr, hogy szólhattam. (Taps a Fidesz soraiban.)

Forrás: parlament.hu