DR. FENYVESSY ZOLTÁN, a MIÉP képviselőcsoportja részéről: Elnök Úr! Államtitkár Úr! Tisztelt Ház! A MIÉP képviselőcsoportja a napirenden szereplő törvényjavaslat kapcsán az alábbiakat ajánlja megfontolásra.

Minden jogszabálytervezet megalkotásánál két alapvető szempontot kell figyelembe venniük a tervezet kidolgozóinak. Az egyik szempont egy olyan jogtechnikai és jogdogmatikai szempont, amelynek a követése biztosítja az adott jogszabály beilleszkedését az állami jogrendszer egészébe. A másik szempont az, hogy a jogszabály tartalma is beilleszkedjen a társadalmi realitások talajába, és tartalmilag szolgálja az állami élet hatékonyabb működését. A tervezet nem maradéktalanul felel meg e két szempont követelményeinek.

Egyrészt, formai szempontból felmerül a kérdés, hogy miért kell önálló törvényben szabályozni ezt, amikor az önkormányzatokról szóló, 1990-ben megalkotott Ötv. egy önkormányzati kódex alapja tulajdonképpen. Kétségtelen, hogy az a jogszabály nem kimerítően szabályozza a szükséges és tárgyalt kérdéskört, de egyetlen jogszabály sem szabályozza kimerítően a saját jogterületét. Ezért 1994-ben megalkotásra került a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló törvény, amely szintén ennek a kérdéskörnek egy szeletét szabályozza.

A jelenleg tárgyalt tervezet is egy önálló törvényi szintű jogszabályt hozna létre elfogadása esetén. Egy adott jogterületre vonatkozó joganyag alkalmazása azonban annál nehezebb, minél inkább széttagoltabb és töredezettebb a joganyag. Erre tekintettel, véleményünk szerint nem egy önálló jogszabály megalkotására lenne szükség ebben a kérdésben, hanem ezt a kérdéskört is be kellene illeszteni az Ötv.-be. Igényesebb, de hasznosabb szisztematikusan precíz kodifikációs munkát folytatni. Figyelembe kell venni, hogy a jelenlegi magyar jogrendszer azért ennyire széttöredezett és gyakran egymásnak ellentmondó, mert több mint 50 éven át rengeteg, részkérdéseket szabályozó jogszabályt gyártottak, szinte futószalagon, ötletszerűen, sokszor pillanatnyi felindulásból, amelyek múló elképzelésnek bizonyultak. Ezzel szemben azonban a tapasztalat azt mutatja, hogy a kodifikációs szabályozás időtállóbb, mivel nehezebb hozzányúlni annak kényes szerkezetéhez.

Ezeket a problémákat nem csupán a MIÉP képviselőcsoportja érzékelte. Dávid Ibolya igazságügy-miniszter asszony a múlt év júniusában a jogalkotás korszerűsítéséről kormány-előterjesztést készített, amelyet a frakcióknak is megküldött véleményezésre. Akkor mi ezt áttanulmányoztuk, és megnyugodva konstatáltuk, hogy a miniszter asszony a széttöredező jogalkotási gyakorlat helyett a kodifikációs jogalkotási gyakorlat mellett foglal állást. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény módosítását is ilyen elvek szerint javasolta előkészíteni. A most előterjesztett javaslat azonban ellentétes az akkor megfogalmazott elvekkel - igaz, hogy nem is ő terjesztette elő.

Meg kellene állapítanunk, hogy az önkormányzatok megalakulása, felépítése, működése, és az abban részt vevők jogállása kodifikációs jogterület. Az erre vonatkozó joganyagot egységes szerkezetbe kellene foglalni.

(10.40)

Az önkormányzat működésében szerepet játszó személyek - a főpolgármester, polgármester, alpolgármesterek, főjegyző, jegyző, körjegyző, aljegyző, önkormányzati bizottság elnöke, alelnöke, tanácsnok, önkormányzati képviselő, önkormányzati bizottság kültagja és így tovább - jogállása törvényi szinten egységes szerkezetbe foglalt szabályozást igényel. A helyi önkormányzatokról szóló törvény megfelelő alap ezeknek a kérdéseknek a továbbszabályozására, és a jogszabály keretein belül kellene tovább szabályozni a tárgyban felvetett kérdésköröket.

Jobb az egységes szerkezetbe foglalt szabályozás a darabjaira szertefoszlónál, ennek az indokait néhány pontban megkísérlem előadni. Egy kodifikációs terület szabályozása nem néhány jogtudós magánügye, hanem a társadalom által folyamatosan alkalmazott joganyag, amelynek közismert forrásból fellelhetőnek kell lennie. Ezt a joganyagot a napi gyakorlatban kell alkalmaznia a közigazgatási bíróságtól, a polgármestereken és a jegyzőkön át az önkormányzati képviselőkig mindenkinek, aki ezen a szakterületen tevékenységet fejt ki. A szétszórt szabályozás nem válhat közismertté. A kodifikációs szabályozás áttekinthetőbb és alkalmazhatóbb, mint a szétszórt, egységes rendszerbe foglalása miatt kevesebb egymásnak ellentmondó szabályt tartalmaz, alkalmazásának is nagyobb a hatékonysága. Egy jogi kódex állandóbb elem a jogrendszerben, mint a szétszórt jogszabályok egyvelege, mivel megváltoztatása is körültekintőbb eljárást igényel. Demokratikus körülmények között a rövid távon gondolkodó politikusok nem is szívesen vágják bele fejszéjüket, ezért jobban meg tud gyökeresedni, és még hagyományok is fakadhatnak belőle.

Mint említettem, természetesen egyetlen jogszabály sem képes szabályozni minden részletében a megcélzott jogterületet, ezért ha az itt keletkezett jogvitákban a bíróságok precedens értékű ítéletet hoznak, akkor az beépül a kódex alkalmazásának gyakorlatába, és legközelebb más bíróságok is tekintettel lesznek az elődök ítéletére, ez pedig segíti a laikus jogalkalmazó számára is a könnyebb eligazodást. Nem utolsó szempont, hogy megkönnyíti a jogtudomány oktatását és gyakorlati elsajátítását az egymást követő jogásznemzedékek számára.

Sorolhatnék még számos indokot a kodifikáció hasznossága mellett, de a tervezet tartalmi elemeire is fontosnak tartom a kitérést, ezt a tervezet rendelkezéseinek sorrendjében próbálom megtenni. Az előterjesztés 2. § a) pontja szerint akkor is megszűnik az önkormányzati képviselő megbízatása, ha új általános vagy időközi választás eredményeként nem választják meg újra. Ez így helyes, az időpont tekintetében azonban a tervezet a választás napját jelöli meg; a választás napja és az új képviselő-testület megalakulása között azonban a napok, olykor hetek telhetnek el. Az új képviselő mandátuma az eskütétel időpontjában keletkezik, ezért a régi képviselő mandátumának is akkor kellene megszűnnie, hiszen ha bármi olyan sürgős eset van, amiben intézkedni kell, a jogfolytonosságot biztosítani kellene. A javaslat szerint nem keletkezne exlex állapot a választás napja és az új képviselő eskütétele közötti időtartamban. Tudom, hogy ez az észrevétel nem túl nagy horderejű, de a precizitást szolgálja.

A tervezet 6. §-a az alábbiakat javasolja: "Az önkormányzati képviselő tiszteletdíjat, más járandóságot a költségtérítés kivételével nem vehet fel az önkormányzat által létrehozott közalapítványban, közhasznú társaságban végzett tevékenységéért." Hibásnak tartjuk ennek a rendelkezésnek a gondolati megközelítését, azért hibás, mert a tiszteletdíj szemüvegén keresztül nézi a kérdést. Először is, a két jogi személyiséggel rendelkező formációt - a közalapítványt és a közhasznú társaságot - ketté kellene választani.

Az önkormányzatok által létrehozott közalapítványok elsöprő többsége nem azért haldoklik, mert ott tiszteletdíjat adnak, ilyet ugyanis általában nem szoktak adni. Ebben a formációban az a probléma, hogy sokszor nagyon kevés, egy-két millió forint értékű forrásra nagy létszámú kuratóriumot telepít az önkormányzat. Ez a kevés pénz természetesen így is, úgy is elkopik, és akkor is elkopik, ha nem tiszteletdíj, hanem más jogcímeken vándorol a pénz a célállomásra. A túlméretezett kuratóriumi létszám miatt azonban a kuratórium már megalakulásakor haldoklik az érdektelenségtől, és a csekély vagyont gyorsan felemészti az öncélú adminisztráció. A megoldást a kevés számú kurátorral nagyobb vagyon kezelésére erőteljesebben kidomborított kurátori felelősség jelentené.

A közhasznú társaságokra is vonatkoztathatók a közalapítványokra tett megállapítások azzal, hogy ezen működési területen könnyebb gazdasági társaságot szervezni, aminek a felügyelőbizottsági tagjaira már nem vonatkozik a törvényjavaslat tiltása. Ezek rendszerint nagyobb tőkeerővel rendelkező szervezetek, mint az önkormányzati közalapítványok. Kuratóriumi és kht.-ülésekre járni idővel és munkával jár, jelentősebb vagyon felelősségteljes kezelése pedig kockázattal is jár. Ilyen tisztség ellátására jelenleg az önkormányzat képviselőt vagy más személyt kér fel és nevez ki. A felelősség és a munka megkövetelése ellenében általában díjazást szoktak felajánlani, ellenkező esetben nehezebb vállalkozót találni a feladat ellátására, kötelezni pedig senkit nem lehet ennek elfogadására. Ha ezeket a tisztségeket érték nélkülivé tesszük, akkor az ott végzett munka, tevékenység is érték nélkülivé válhat, csak értékkel bíró tisztségtől várhatunk értékkel bíró szolgálatot.

A tervezet 7. § (1) bekezdése az alábbiak törvénybe iktatását javasolja: "Az önkormányzati képviselő, a képviselő-testület bizottságának nem képviselő tagja jogi képviselőként nem járhat el, és perbeli képviseletet a törvényes képviselet kivételével nem láthat el az önkormányzattal, annak intézményével, illetve a képviselő-testület hivatalával szemben." E rendelkezés megítélése előtt az alábbiakat javaslom tudomásul venni:

Az önkormányzati képviselőnek nincs egyetértési kötelessége a képviselő-testület döntéseivel vagy a polgármesteri hivatal szakigazgatási szervei által hozott határozatok tartalmával. Számos önkormányzati képviselő ellenzéki pozícióban tölti a mandátumát a képviselő-testületben, és sok többségi döntéssel, illetve államigazgatási határozattal nem is ért egyet. Ha ilyen oppozícióban az önkormányzati képviselő törvénysértést tapasztal, akkor jogorvoslatot keres vagy a közigazgatási hivatalnál, vagy adott esetben a bíróságnál, ha az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát a jogszabály lehetővé teszi.

Az önkormányzati képviselőt a lakosság választja meg és nem a polgármesteri hivatal, ennélfogva a képviselő nem alkalmazottja a hivatalnak, nem köteles lojális lenni annak határozataihoz, ha azokkal adott esetben nem ért egyet. Egy önkormányzati képviselő havonta egyszer köteles fogadóórát is tartani, ilyenkor a választók olyan ügyes-bajos dolgaikban keresik meg őket, amelyekben közbenjárást remélnek a polgármesteri hivatal vagy a képviselő-testület illetékes bizottsága előtt. Előfordulhat, hogy a képviselőjük által képviselt kérelmüket elutasítja a polgármesteri hivatal, és van, amikor az elutasító határozat jogszabályellenes, de a törvény lehetővé teszi az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát, és a választók ügyük további képviseletét kérik az önkormányzati képviselőtől. Nehéz azt mondani a választóknak, hogy ne a képviselőjükhöz forduljanak az ügyükben, hanem valaki máshoz, például egy ügyvédhez, akinek köze sincs az ő önkormányzati képviseletükhöz. Nehéz azt mondani, hogy az önkormányzati képviselő nem képviselhet lakossági érdeket az önkormányzatban, azzal szemben. Ha pedig az önkormányzati képviselő esetleg még ügyvéd is, akkor a dolog még kellemetlenebb, hiszen azért kell más ügyvédet ajánlania maga helyett, mert annak idején őt választotta meg a lakosság képviselőnek.

Arra is figyelemmel kell lenni, hogy egyénileg vagy listán önkormányzati képviselői mandátumot szerzett ügyvéd foglalkozású személyek pártjuk felkérésére és megbízásából gyakran jogsegély-szolgálati tennivalókat látnak el a tagság és a szimpatizánsok részére, és ezen tevékenységüket a tervezet által javasolt rendelkezés akadályozná.

Örülök, hogy a hatpárti tárgyaláson felvetett több javaslatunk bekerült az előterjesztésbe, de ami a sokak által felvetett összeférhetetlenségi kérdéseket illeti, nem tartjuk szerencsésnek, hogy egy adott személy egy időben több, egymással érdekellentétben álló önkormányzati testületnek is tagja lehet - például fővárosi és fővárosi kerületi, megyei közgyűlési és helyi települési képviselő -, hiszen ezeknek akár a forrásmegosztás, akár a településfejlesztés kérdésében és sok más kérdésben eltérőek az érdekeik. Az ilyen képviselőket vagy tudathasadásra vagy konzekvens álláspontjuk esetén valamelyik testület érdekei ellen való szavazásra kényszerítjük. Arról már nem is beszélve, ha az adott önkormányzati képviselő egyidejűleg még országgyűlési képviselő is.

(10.50)

Ez esetben egy harmadik érdek is belép a viszonyba, amely gyakran megoldhatatlan erkölcsi kérdés elé állítja a képviselőt.

A jogszabálytervezet 10. § (1) bekezdésében meghatározott nyolcnapos határidőt tizenöt napra javasoljuk módosítani. Általában ha egy határozat - jelen esetben összeférhetetlenséget kimondó képviselő-testületi határozat - bírósági felülvizsgálatára a jogszabály lehetőséget biztosít, nyolc nap kevés a vonatkozó joganyag áttekintésére, esetleges jogi képviselet keresésére és a jogi képviselőnek a megfelelő beadvány elkészítésére.

Összegezve: a most tárgyalt tervezettel kapcsolatban szívesebben vettük volna, ha nem önálló törvény formájában kerül előterjesztésre, hanem az Ötv.-be való beillesztéssel. De ha már mégis a jelenlegi önálló formájában fogadná el a parlament, akkor a felvetett problémákra módosító indítványokat nyújtottunk be, és kérem azok megfontolását.

Köszönöm a figyelmüket.

Forrás: parlament.hu