DR. KONDOROSI FERENC igazságügyi és rendészeti minisztériumi államtitkár, a napirendi pont előadója: Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Az önök előtt fekvő gigantikus méretű törvénycsomag a jogalkotás szerelmeseinek igazi csemegének számít, és a teremben már csak ilyenek vagyunk itt (Derültség.), ezért engedjék meg, hogy kimerítsem ezt az időkeretet, és elmondjam, hogy mit tartunk fontosnak ebben az expozé által jelzendő törvénycsomagban.

A legfontosabb értéknek azt tekintjük, hogy a törvényjavaslat elhárítja az akadályokat a kormány alkotmányban biztosított szervezetalakítási szabadságát érvényesítendő, illetve azt érvényesülni kellően nem hagyó akadályok elől. Másodszor: a javaslat számos kodifikációs ellentmondást számol fel, amelyek az elmúlt tizenhat év jogalkotásának a negatív eredményei. Végül pedig van egy politikai dimenziója ennek a javaslatnak, nevezetesen az, hogy ez a javaslat meghagyja a kormányzati törekvések érvényesítését abban a tekintetben, hogy csökkenteni szeretné a központi költségvetés kiadásait és növelni az állam működésének hatékonyságát. A javaslat jól illeszkedik abba a kormányzati lépéssorozatba is, amely azt célozza, hogy a kormány a jogrendszerbe koherensen beépülő módon hajtsa végre a társadalmi reformokra vonatkozó elképzeléseit.

Ami a kormány szervezetalakítási szabadságát illeti, ez egy alkotmányos alapérték, az alkotmány több rendelkezése biztosítja ezt a szervezetalakítási szabadságot. Ezek a szabályok fejezik ki a parlamentáris demokráciáknak azt az alapelvét, miszerint a végrehajtói feladatokért a mindenkori kormány viseli a politikai felelősséget, ennek megfelelően pedig rendelkeznie kell mindazokkal a jogosítványokkal, amelyek lehetővé teszik, hogy önállóan, elképzeléseinek megfelelően alakíthassa ki a közigazgatási feladatok ellátásának rendjét, szervezetét. Ennek a szervezetalakítási szabadságnak a fontosságát az Alkotmánybíróság több ítélete is hangsúlyozta.

Ez az alkotmányos alapelv és államszervezési elv a gyakorlati megvalósítást számos akadályban élte meg, hiszen a miniszterek hatásköreit, illetőleg a központi hivatalok feladatait törvények rögzítik, így a legtöbb esetben a kormányzaton belüli szervezeti racionalizáláshoz vagy feladatátcsoportosításhoz törvénymódosítások szükségesek. Ez a körülmény pedig, amellett, hogy lelassítja az esetenként sürgősnek bizonyuló szervezeti megoldások kivitelezését, szükségtelenül olyan ügyek megvitatásával terheli az Országgyűlést, amelyeket egyébként az alkotmánynál fogva nem feladata eldönteni. Elvi szinten pedig ez azzal a nem kívánt eredménnyel jár, hogy a kormányok csak nehézségek árán képesek ellátni a kormányzati szervezetalakításra vonatkozó alkotmányos kötelezettségüket.

Ennek a helyzetnek további következménye, hogy azokban az esetekben, amikor a kormány meg kívánja változtatni a miniszterek közötti feladatmegosztást, és módosítja a minisztériumok felsorolásáról szóló törvényt vagy egyes közigazgatási szervek közötti hatásköri átrendezést kíván megvalósítani, egyben mindig arra kényszerül, hogy minden hatályos jogszabályban módosítsa a megváltoztatni kívánt minisztériumi vagy az adott közigazgatási szervre vonatkozó elnevezést, vagy átvezesse a hatáskörök átrendezése esetén a szükséges változásokat.

Ez a körülmény minden egyes esetben a módosítások egyszerűségéhez, formalitásához képest szükségtelenül nagy jogalkotási feladatot jelent. Ennek a problémának a megoldására több kodifikációs technika áll rendelkezésre, azonban az elmúlt tizenhat évben gyakorlattá vált, hogy ilyen esetekben a törvénymódosításokban, ahol a törvény jogelődöt említ, ott jogutódot kell érteni formulával vagy sommás, vagy kódkulcsos módosítással oldották meg. Ez azonban - és azt hiszem, ez nem igazán vitakérdés - nem tekinthető valódi törvénymódosításnak, és bizonyos esetben a változtatásokat követhetetlenné, a hatályos jogszabályi tartalmat pedig már-már megállapíthatatlanná tette.

Az egymást követő kormányok által megvalósított szervezeti átalakítások sommás módosításai egymásra rétegeződtek, ami különösen azokban az esetekben járt a jogbiztonság sérelmével, amikor egy már megszűnt, de a törvényszövegben még szereplő minisztert, minisztériumot, államigazgatási szervet különböző feladatkörei tekintetében ma esetenként eltérő módon kellene értenünk a rendelkezéseket összeolvasva. A végeredmény a törvényalkotás színvonala szempontjából lesújtó, a törvény-előkészítés során egyszer elmulasztott munkát ez a gyakorlat ezer és ezer jogalkalmazóval utólag végezteti el.

A törvénycsomag első részében olyan rendelkezések kaptak helyet, amelyek azt a célt szolgálják, hogy megteremtődjön az összhang a kormány által irányított államigazgatási szervekre vonatkozó általános törvényi szabályok, valamint a központi államigazgatási szervekről, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló törvény között. Ennek érdekében váltja ki a törvénytervezet a jogrendszerben eddig meg nem határozott, átfogó megjelöléseket.

(21.20)

Ennek értelmében kormányhivatalok továbbra is csak azok a szervek maradhatnak, amelyek esetében az ágazati miniszter utasítási joga valamely elvi, a hivatal tevékenységével összefüggő sajátosság - elsődlegesen közösségi jogi követelmények - alapján kizárt.

A törvényjavaslat második részében szerepel azon törvények, tvr.-ek módosítása, amelyekben országos hatáskörű szervek, központi hivatalok és azok területi szervei jelenleg nevesítve szerepelnek. A javaslat a hivatalok, szervek konkrét megjelölése helyett az általános - feladatkör alapján generálisan megjelölt - szervezeti megnevezést alkalmazza, és minden esetben felhatalmazza a kormányt, hogy rendeletében kijelölje a feladatot ténylegesen végző hatóságot vagy hatóságokat. A törvényekből nemcsak az államigazgatási szervek nevesítése marad el és módosul általános megjelölésre, hanem a szervezeti szintre vonatkozó utalások, valamint a szervezet tagoltságát bármely más módon megjelelő rendelkezések is. Ez utóbbi körbe tartozik például az illetékességi okok meghatározása, az első- és másodfokú hatáskör megállapítása vagy a szakhatósági törvényi szintű kijelölések.

A javaslat harmadik részében szerepel mindazon törvények, törvényrendeletek módosítása, ahol a jogszabályok konkrétan megneveznek egyes minisztereket és minisztériumokat. A javaslat - a miniszterek konkrét megnevezése helyett - a módosítandó jogszabály tartalmának megfelelő feladat- és hatáskör ellátásában érintett minisztert nevesíti. A feladatkörök megnevezése teljes mértékben követi az egyes miniszterek feladat- és hatásköreiről szóló kormányrendeletekben szereplő feladatköri listát, így az általános megjelenéshez tartozó konkrét miniszter most már minden esetben kétséget kizáróan azonosítható. Ezek a változtatások teszik érvényesíthetővé azt a célkitűzést, hogy az egyes államigazgatási feladatok ellátásáért felelős szerveket, illetve az egyes szervek közötti feladatmegosztást a jövőben a kormány kormányrendeleti szinten jelölje ki.

A javaslat nagyszámú törvény módosítását tartalmazza, azt hiszem, ez percekig sem kétséges; azonban az irányadó alkotmánybírósági gyakorlat alapján az egyidejűleg megvalósuló nagyszámú törvénymódosítás a javaslat egészében nem okoz alkotmányellenességet, hiszen az egyes módosítások között fennáll az alkotmányos értelemben megkövetelt szoros tartalmi összefüggés. Az Alkotmánybíróság által e tekintetben felállított feltétel mindenképpen biztosított, ugyanis a javaslatban a szervezeti rendelkezések módosítása egységes szempontok mentén, azonos szabályozási megoldások következetes alkalmazásával történik.

Végezetül pedig szeretném jelezni, hogy a törvényjavaslat döntő részében egyszerű többséggel elfogadott törvényi rendelkezések módosítása is szerepel. Ahol viszont olyan törvényt módosít a javaslat, amelyet minősített többség követelményének érvényesítésével fogadott el az Országgyűlés, ott a módosítás kifejezetten csak a miniszterek, a minisztériumok, a közigazgatási szervek megjelölésére irányul, nem az alkotmányos magra, így az alkotmány 34. § (2) bekezdésére tekintettel lehetséges egyszerű többséggel elfogadott törvényben is a módosítás. Így a kormány álláspontja szerint a javaslat elfogadásához teljes egészében egyszerű többség szükséges.

Mindezekre tekintettel kérem az Országgyűlést, hogy ennek a jogtisztító, jogátalakító törvényjavaslatnak az elfogadását támogassa. Köszönöm figyelmüket. (Taps az MSZP soraiban.)

Forrás: parlament.hu