DR. LENKOVICS BARNABÁS, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, a napirendi pont előadója: Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Képviselők! Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és általános helyettesének a 2001. évről szóló beszámolóját a törvényes határidőre, 2002. március 31. előtt mind nyomtatott formában, mind CD-n az Országgyűlésnek benyújtottuk.

Beszámolónk ezt követő megtárgyalását előbb a tavaszi országgyűlési választások, a nyári parlamenti szünet, majd az őszi önkormányzati választások hátráltatták. Így fordulhatott elő, hogy beszámolónk plenáris vitájára csak most kerülhetett sor, amikor hivatalunkban már a 2002. évről szóló beszámolónkat készítjük. Éppen ezért külön köszönjük, hogy az ombudsmani beszámolók tradíciójához ragaszkodva az Országgyűlés feszített munkarendje ellenére beszámolónkat még ebben az évben napirendre tűzte.

Ennek a beszámolónak a részletes vitája az ősz folyamán kilenc országgyűlési bizottságban megtörtént, és minden bizottságban egyöntetű támogatásra talált. Erre és a közelgő ünnepekre is tekintettel engedjék meg, hogy egy részletező, esetjogi beszámoló helyett, az általános helyettessel ezen a téren is munkamegosztásban, átfogó értékelést adjunk emberi jogaink kialakulásáról, jelen állapotáról, társadalmi rendeltetéséről, gyakorlati érvényesüléséről és várható fejleményeiről.

Amikor nemrégiben a magyar állam fennállásának ezeréves évfordulóját ünnepeltük, akkor annak egyik legfiatalabb intézménye, az ombudsmani intézmény még csak a hatodik évében járt. Az első hatéves ciklus lejártával költözhetett az Országgyűlési Biztosok Hivatala a most már véglegesnek mondható székházába, amelynek avatóünnepségén mondtuk azt, hogy az ország székházat ajándékozott az emberi jogoknak. Székházunk falán márványtábla örökíti meg, hogy "Épült 1846-1848 között, Feszl Frigyes tervei alapján". Annak a ténynek, hogy ez a ház 1848 óta áll, az emberi jogok szempontjából különös jelentősége, mondhatni, jelképi ereje van. 1848 ugyanis mindannyiunk tudatában és szívében a magyar polgári forradalmat jelképezi, azt a forradalmat, amit Bibó István az európai társadalomfejlődés értelméről írt tanulmányában az emberi méltóság egyetlen nagy forradalmának nevezett. Az európai civilizációban ezek voltak azok a forradalmak, amelyek felszabadították az embert, eltörölték a megelőző társadalmakra jellemző szolgaság általános állapotát, eltörölték a születési előjogokat és kiváltságokat, alkotmányos elvként rögzítették minden egyes ember általános, egyenlő és feltétlen jogképességét, személyes szabadságát, törvény előtti egyenlőségét, a magántulajdon és a szerződés szabadságát. A személyes szabadságból következett a lelkiismeret, a gondolat, a szólás és a sajtó szabadsága, az egyesülési jogból az egyesületek, szakszervezetek, politikai pártok alapításának, a civil társadalom önszerveződésének szabadsága; a tulajdon szabadságából az egyéni és társas vállalkozás, a gazdasági társaság- és szövetkezetalapítás, a gazdasági verseny szabadsága.

Az eszmények, az alapvető szabadságok és a deklarált jogok azonban mindig, ahogyan azt napjainkban is tapasztaljuk, szebbek és tisztábbak, mint azok tényleges gyakorlati megvalósulása. A születési előjogokat már a polgárosodás kezdetén a részben öröklött, részben újonnan szerzett vagyoni különbségekből adódó vagyoni előjogok és kiváltságok váltották fel. A polgári társadalom is kettészakadt, így szinte születése pillanatában felmerült a szabadság mellett az egyenlőség, legalább az esélyegyenlőség tényleges igénye is.

A XIX. század végétől az addigi polgári szabadságjogok első hullámát az úgynevezett szociális jogok második hulláma követte. Ezzel az európai államok részben a tudományos szocializmus radikalizmusát kívánták elhárítani, részben eleget kívántak tenni a Rerum novarum etikai elvárásainak és az egyre erősödő szociális és munkásmozgalmak államhatalommal szembeni követeléseinek, hogy védje meg és támogassa a társadalom legelesettebb és legkiszolgáltatottabb rétegeit és osztályait.

Társadalmi, azaz egészségügyi, szociális, kulturális, oktatási, majd szükségszerűen gazdasági téren is egyre kiterjedtebbé vált az állami beavatkozás és szerepvállalás. Az egyre nagyobb mértékben mindenkiről gondoskodó paternalista állam azonban cserében ugyanilyen, egyre kiterjedő mértékben alattvalói lelkét is megvásárolta, és hol korporativista, hol nemzeti szocialista, hol kommunista diktatúrák formájában képes és kész is volt az egész társadalom feletti totális hatalmat megszerezni.

A XX. század első fele - nálunk nagyobb részben a második fele is - a különböző színezetű, de egylényegű, az alapvető szabadságokat és az emberi jogokat semmibe vevő, sőt emberi életek tíz-, de talán százmillióit megsemmisítő totális diktatúrák borzalmaitól volt terhes. Ezen borzalmak hatására döbbent rá igazán az egész emberiség az emberi jogok és alapvető szabadságok valódi súlyára és fontosságára. Az ENSZ 1948-as emberi jogi deklarációjával indult útjára, majd világméretekben felerősödött az emberi jogi jogalkotás és jogvédelem harmadik hulláma, egyensúlyt keresve egyfelől az emberi jogok körén belül a polgári és politikai szabadságok, valamint a gazdasági és a szociális, kulturális jogok között, másfelől, általánosabb értelemben, a társadalmi autonómia és az állami szerepvállalás - most már mint állami kötelezettségek - között.

(12.10)

Ehhez a fősodorhoz csatlakozott vissza formális, jogi értelemben 1989. október 23-án a Magyar Köztársaság is, bár az 1945-46-os demokratizálási kísérlet, az 1956-os forradalom és szabadságharc, az 1968-as piacosítás nyomán kifejlődő második gazdaság, és az 1986-ban induló demokratikus ellenzéki mozgalmak tanulsága alapján, valóságos akarata szerint, sohasem szakad ki abból.

A politikai felszín túlzó és torz kitérői és kerülő útjai az emberek alapvető szabadságok iránti elpusztíthatatlan vágyán és az emberi jogok egyetemes fejlődésének trendvonalán nem tudtak változtatni. Az európai, szélesebb értelemben a nyugati civilizációban érvényesülő emberi jogok a nemzeti jogrendszerekben alkotmányos alapjogokként fogalmazódnak meg. Ezeket az alkotmányosság követelményeinek megfelelő törvények és végrehajtási rendeletek alanyi jogokra bontják, anyagi jogi és eljárási jogi garanciákkal övezik. Ezáltal az alanyi és azokon keresztül az alapjogok biztosítása, védelme és érvényesítése az állam minden szervének kötelessége. Ott azonban még nem tartunk, hogy ezt a kötelességét az állam minden szerve maradéktalanul teljesítse is. Miután az alapvető értékek állam általi tiszteletben tartása terén a Montesquieu-féle hatalommegosztás elvén alapuló államszerkezet a XX. században több ízben is szinte minden európai országban elégtelennek bizonyult, a demokratikus jogállami struktúra új intézményekkel egészült ki. Ilyen, kifejezetten az emberi és alkotmányos alapjogok védelmére és érvényesítésére szakosodott új állami intézmények az Alkotmánybíróság és az országgyűlési biztosok intézménye.

Az emberi jogok és az alkotmányos követelmények érvényesülését a törvényhozással, szélesebb értelemben a jogalkotással szemben elsősorban az előzetes és az utólagos normakontroll keretében az Alkotmánybíróság ellenőrzi és biztosítja. Ezért ma már nem elegendő azt mondani, hogy egy törvény vagy más jogszabály akkor érvényes, ha azt egy jogalkotó hatalommal felruházott állami szerv, a rá vonatkozó törvényi előírások betartásával megalkotta és nyilvánosan kihirdette.

A törvény emellett ma már csak akkor érvényes, ha alkotmányos is, azaz, ha megfelel az emberi jogok és alapvető szabadságok követelményeinek. Az eddigi alaki és eljárási, azaz formai követelmények tehát egy újfajta tartalmi követelménnyel egészültek ki.

Az alkotmánybírósági szűrőn átjutott, érvényes jogszabályok ezután a társadalmi-gazdasági viszonyokban, az emberek mindennapi életében vagy önkéntes jogkövetés, vagy a végrehajtó hatalom és az igazságszolgáltatás jogalkalmazó tevékenysége útján érvényesülnek. Az alkotmányos értékrend, azaz az alkotmányosság követelményeinek érvényesülését a központi kormányzati és a helyi önkormányzati hatalmi szervek, elsősorban a hatóságok jogalkalmazási joggyakorlatában az országgyűlési biztosok ellenőrzik és biztosítják. Ugyanezen szempontból felügyelik és ellenőrzik a hatósági jellegű, gazdasági és jogi erőfölényes helyzetben eljáró nagy közszolgáltatók joggyakorlatát is.

Az alkotmányosság érvényesítése természetszerűleg minden hatósági és minden közszolgáltató folyamatos és elsőrendű kötelessége. Az ombudsman csak akkor lép fel, ha egy hozzá intézett panasz vagy egy hivatalból indított vizsgálat alapján felmerül az alkotmányos visszásság gyanúja. Mivel kényszerítő hatalma nincs, az alkotmányos visszásság megelőzésére vagy elhárítására legfeljebb ajánlást tehet és kezdeményezéssel élhet. Különös jelentősége van szakmai érvelésének, az alkotmányos értékekre utaló érvelés meggyőző erejének. Emellett csaknem ilyen fontos a megszólított felé a segítőkészség kinyilvánítása, tudva azt, hogy az alkotmányosság új és magasabb szintű minőségi követelményeket támaszt a több évtizedes, talán évszázados hatalmi reflexekkel és a jogalkalmazói rutinnal szemben. Ennek tudatában fontos hangsúlyozni a hatóságok és a közszolgáltatók oldalán nélkülözhetetlen fogadókészséget is, annak felismerését, hogy az országgyűlési biztosok nem ellenük, hanem értük és rajtuk keresztül az emberi és alkotmányos alapjogok érvényesüléséért vannak.

Mivel ez a közös cél - leegyszerűsített megfogalmazásban a jó közigazgatás és a fogyasztóbarát közszolgáltatás - csak közös erőfeszítések árán érhető el, mindkét oldalról könnyű belátni a kölcsönös együttműködés szükségességét, sőt szükségszerűségét. Nemcsak az elmúlt év, de az első ciklus hat évének tapasztalatai alapján is megállapítható, hogy azokon a területeken volt a legsikeresebb az alkotmányosság követelményeinek az érvényesítése, ahol ez a kölcsönös együttműködés a legjobban kiépült és működött. Mára általánosságban is megállapítható, hogy a minisztériumoktól a megyei közigazgatási hivatalokon át a helyi jegyzőkkel és az egyes közszolgáltatókkal bezárólag kialakult és megerősödött a fogadókészség az ombudsmani ajánlások és ezek teljesítése érdekében a kölcsönös együttműködés iránt.

Ennek legújabb bizonyítékai azok az esetek, amikor egy intézmény vezetője, egy jegyző vagy egy közszolgáltató, az esetleges panaszokat megelőzendő, már a tervezett új intézkedés, szabályzat bevezetése előtt maga kéri alkotmányossági szempontból az ombudsman állásfoglalását. Egy ilyen új fejlemény szélesebb körű elterjedése most az ombudsmani intézményt állítja új kihívás és feladatok elé, amelyekre fel kell készülnünk, és a mi oldalunkról kell fogadókészségünket kinyilvánítani. Más vonatkozásban hasonlóan új kihívást jelent számunkra is, csakúgy, mint az új magyar demokratikus jogállam minden más szerve és intézménye számára az Európai Unióhoz történő csatlakozásra való felkészülés.

Szervezeti szempontból az országgyűlési biztosok hivatala annyival előbbre tart más állami szervekhez képest, hogy már több éve szavazati joggal rendelkező tagja a valamennyi európai nemzeti ombudsmant tömörítő European Ombudsman Institute-nak és világ ombudsmanjait egyesítő International Ombudsman Institute európai regionális szervezetének is. Európában azt szokás mondani, hogy ahány ombudsmani intézmény, annyiféle, sőt világviszonylatban is csupán néhány főbb jellemző alapján lehet ezeket az intézményeket egymással hasonlóságot mutató csoportokba sorolni.

A két szervezetben azonban rendszeres és intenzív tapasztalatcsere folyik mind az eddigi működés, mind a továbbfejlesztés tekintetében. A tapasztalatcsere az interneten és a nyomtatott tájékoztató anyagokon keresztül folyamatos, a személyes kapcsolatokat pedig az évenkénti kerekasztal-konferenciák és az alkalmi, tematikus konferenciák biztosítják. A nemzetközi együttműködést, és így ezen a téren az uniós csatlakozást is - minden szervezeti és hatásköri, eljárási és munkamódszerbeli különbözőség ellenére - megkönnyíti a fő tevékenységi és feladatkör lényegi, tartalmi azonossága az ENSZ és az Európai Unió szervezeti kereteiben egyaránt az emberi jogok és az alapvető szabadságjogok érvényesülésének előmozdítása.

Ahogyan a demokratikus jogállam szervezeti rendszerének kiépítése, ugyanúgy az emberi jogok értelmezése és tartalmi gazdagítása, ezen belül az alkotmányos alapjogok érvényesítése sem egy befejezett tény, hanem egy világszerte nemzeti, európai és globális méretekben is zajló fejlődési, tanulási, alkalmazkodási, harmonizációs folyamat, ami történelmi léptékkel mérve valójában még alig, hogy elkezdődött.

Míg a konkrét alanyi jogok tekintetében - például az eladó vételárra és hibátlan teljesítésre vonatkozó joga konfliktusában, a felek jogainak és törvényes érdekeinek összemérésére és köztük az igazság szolgáltatására - a több évezredes jogfejlődés és bírói gyakorlat szilárd, biztos eligazodást nyújtó, mindenki számára kiszámítható és követhető megoldásokat fejlesztett ki, ugyanez az emberi jogok területén még előttünk áll.

Az már e téren is nyilvánvaló, hogy egyes alapvető jogok csak más jogok rovására, azok korlátozásával gyakorolhatók és érvényesíthetők. Folyamatosan szükség van tehát ezek között is az összemérésre, az egyensúlyteremtésre, a jogérvényesítés és a jogkorlátozás közötti határvonalak meghúzására, majd a társadalmi, gazdasági, technikai fejlődéssel, az életviszonyok változásával lépést tartva, az egyszer meghúzott határvonalak szükség szerinti korrekciójára.

(12.20)

Elegendő itt példaként utalni néhány ilyen, egymással gyakran konfliktusba kerülő, egymástól társadalmi, gazdasági értelemben mégis elválaszthatatlan alapjogpárosra, úgymint a magántulajdon szabadsága és közteherviselési kötelezettsége a szociális biztonsághoz való jog érvényesülése érdekében; a vállalkozás, különösen a beruházások szabadsága és az egészséges épített és természeti környezethez való jog; a szólás és a sajtó szabadsága, valamint az ember jó hírnévhez, becsülethez és emberi méltósághoz való joga. Mindezek mellett, nem várt események hatására, az emberi jogok és alapvető szabadságok összessége tekintetében is új kihívásokkal kell szembenéznünk.

A 2001. szeptember 11-ei tragédia az alapvető individuális szabadságjogok rovására drasztikusan felerősítette a társadalmak biztonság iránti igényét, közbiztonsághoz való jogát, amely viszont működésbe hozhatja az államhatalom évezredes - vagy ami talán még rosszabb: XX. századi - hatalmi reflexeit. Úgy tűnik, ahogyan Rousseau szerint az emberek lemondtak természetes szabadságukról a társadalmi szabadságért cserébe, most ezen belül az egyéni szabadságaik egy részéről kell lemondaniuk a közösség biztonságáért cserébe. A fő kérdés persze ebben az esetben is a szükséges lemondás mértéke az arányos mértékű biztonságnövekedéshez képest. Ráadásul a nemzetközi terrorizmus mögött egyes vélemények szerint az emberi jogokról és alapvető szabadságokról vallott civilizációs értékrendbeli különbségek húzódnak meg. Egy nagy sikerű könyv szerzője, Huntington szerint a XXI. században a civilizációk összecsapása fenyeget. A XX. század borzalmaira és erre az új veszélyre is reagálva hangzott el az ezredfordulón az a jóslat, amely szerint a XXI. század vagy a szeretet forradalma lesz, vagy nem lesz. A jog nyelvén a szeretet egyik megnyilvánulása a tolerancia, amely az emberi jogok körében is nem csak a másik emberrel, egy kisebbséggel vagy általában a mássággal szemben kötelez, de alkalmazható más civilizációk eltérő értékrendjére is.

A megoldás ebben a tekintetben sem lehet a különbségekből adódó feszültségek szítása, hanem éppen ellenkezőleg, azok feloldása. Az emberi jogok tekintetében ennek nem az eltérések, hanem a lényegi kérdésekben vallott és nagy számban előforduló azonosságok felkutatását és kiemelését, hangsúlyozását kell jelentenie. Nevezhetjük ezeket a Földünk tucatnyi nagy civilizációja számára egyaránt elfogadható emberi jogi minimumoknak, amelyek megtalálása és ezzel a civilizációk összecsapásának elkerülése a XXI. század kezdetének legsürgetőbb, egyben legnehezebb feladata. Ezen emberi jogi minimumok köre azután kis lépésekkel, békés eszközökkel, de folyamatosan bővíthető. Lényegesen könnyebb lenne ezzel a feladattal megbirkózni, ha jelenünk és jövőnk legalapvetőbb értékei tekintetében előbb kicsiben - mondjuk magyar nemzeti keretek között - sikerülne a legalapvetőbb értékminimumok tekintetében nagy fokú toleranciával megegyezésre jutni.

Az emberi jogokról és alapvető szabadságokról vallott eltérő ideológiai, politikai, törvényhozási és jogalkalmazási felfogások ütközése esetén a konszenzus keresésében és kialakításában az ombudsmanra biztosan lehet számítani. Köszönöm önöknek eddigi bizalmukat és megtisztelő figyelmüket. (Taps.)

Forrás: parlament.hu