DR. TAKÁCS ALBERT, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettese, a napirendi pont előadója: Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Kedves érdeklődő Hallgatók! A finom és bonyolult szerkezetek kortárs mestere, a híres órás, Gerd-Rüdiger Lang mondta egyszer, hogy az egész nem azonos a részletek összességével.

Ennél rövidebben nehéz lenne az emberi jogok mai funkcióját és jelentőségét jellemezni. A modern alkotmányos állam a jogszabályok tömegét alkotja abban a hitben, hogy az életviszonyok stabilabbak, átláthatóbbak, kiszámíthatóbbak, egyszóval alkotmányosabbak lesznek. A sok részletszabály azonban nem visz közelebb a teljességhez, mert az tényállásokkal, előírásokkal, szankciókkal megragadhatatlan. Az emberi jogok nem a részletek pozitív szabályozására törekszenek, hanem valamely jogi alapértéket elvi általánosságban fogalmaznak meg követelményként, elvárásként. Bármennyire is igyekeznek a tételes jogszabályok az emberi jogok tartalmát a normaszövegbe átültetni, mindig marad az emberi jogi elveknek olyan tartománya, amely a normában nem kapott helyet.

Az emberi jogok ennek a tökéletlenségnek a legfontosabb korrekciós eszközei. A jogrend érvényesülése akkor felel meg az alkotmányosság követelményeinek, ha az adott élethelyzetben a tételes jog részletező szabályrendszere és az emberi jogok alapelvi követelményei egyszerre érvényesülnek. Az emberi jogok objektív értéktartalmának egyaránt át kell hatnia a jogalkotást és a jogalkalmazást, az emberi jogok kisugárzó hatása csak így biztosítható. Az emberi jogok biztosítása komplex feladat, még akkor is, ha az alkotmányok az ezzel kapcsolatos teendőket általában több szervre bízzák.

A magyar országgyűlési biztosok különös jelentőségét az adja, hogy az emberi jogok alkotmányos védelmének jogával felruházott másik szerv, az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja a hatósági jogalkalmazás alkotmányosságát, az ombudsmanok feladata viszont éppen ez. Az országgyűlési biztos személyes intézmény. Egyrészt azért, mert annak ellenére, hogy munkáját magasan képzett köztisztviselőkből álló hivatal segíti, a panaszokkal és vizsgálatokkal kapcsolatos valamennyi érdemi döntést maga hozza meg, de azért is, mert feladatköre olyan széles, hogy azt szükségképpen személyessé teszi a tisztség betöltőjének szerepfelfogása. A biztos stílusa lehet inkább érdekvédői vagy jogvédői, tevékenysége irányulhat a jogsérelmek megelőzésére vagy utólagos orvoslására, hagyatkozhat az állampolgári panaszokra, vagy vizsgálódhat hivatalból. Munkamódszereinek kialakításakor azonban tekintettel kell lennie a tisztséggel összefüggő talán legfontosabb elvárásra, hogy gyorsan, rugalmasan és segítőkészen járjon el.

Az említett elvárások szem előtt tartása, különösen a gyorsaságra törekvés alapjaiban meghatározta 2001. évi munkánk jellegét, és ez a személyes elképzelések megvalósulásának nem sok helyet hagyott. A hivatalba lépés időpontjában a folyamatban lévő ügyek számát illetően a kép nem volt túlságosan állampolgárbarát. Meglehetősen magas volt az egy évnél régebben indult ügyek száma, de két évnél hosszabb ideje folyamatban lévő ügy is bőségesen akadt.

Ha az emberi jogok védelmére szolgáló eljárások nem is tartoznak a leggyorsabbak közé, az egy éven túli befejezetlen ügyek magas száma mindenképpen elfogadhatatlan. Az első év fő célja ezért az volt, hogy ez az ügyhátralék eltűnjön. Mindemellett olyan munkamegosztást alakítottunk ki, amely a biztosi tevékenység személyességének feltételeit megteremti. A kisebbségi biztos és az adatvédelmi biztos hatáskörébe tartozó alkotmányos jogok kivételével az egyes alapjogokhoz kapcsolódó ügycsoportokat megosztottuk magunk között, és a hozzá tartozó ügyekben mindketten önállóan járunk el. Ez azt jelenti, hogy a rá tartozó ügyek vizsgálatát mindegyikünk maga szervezi, instruálja, és a döntést is maga hozza meg. A munkamegosztás e rendje a konzultációt nem zárja ki köztünk, de a végső szó, a végső döntés mindig azé, akié az ügy. A munkamegosztás e módszerének következménye, hogy véleményét az érintett szervek és a nyilvánosság előtt ki-ki maga képviseli, és egymás döntéseit a nyilvánosság előtt nem kritizáljuk.

Az ügyek említett megosztásának és kizárólagos intézésének nem mellékes következménye az egységes joggyakorlat - feltételezhető ugyanis, hogy saját ügyében egyikünk sem hoz hol ilyen, hol olyan döntést -, továbbá a rejtett fellebbezések kizárása is, a valamelyikünk állásfoglalásával elégedetlen ügyfél ugyanis nem számíthat arra, hogy a másik biztoshoz címzett ismételt panaszára esetleg eltérő döntés érkezik hozzá, mert az intézkedni jogosult biztost a rögzített munkamegosztás és nem az ügyfél választása jelöli ki.

(12.30)

A jó állami közigazgatás, illetve a hatósági joggyakorlat jogállami stílusának ellentéte a rosszul működő közigazgatás, a maladministration. A jogállami közigazgatásnak mindenekelőtt törvényesnek kell lennie, azaz a jogszabályokat nemcsak megtartania, hanem megtartatnia is kell. A jogállami közigazgatással szemben követelmény, hogy demokratikus legyen. A demokratizmus ebben az összefüggésben nyilvánosságot, átláthatóságot jelent. A társadalom legnagyobb szervezetének, a közigazgatásnak teljesítenie kell a hatékonyság elvét is, meg kell szereznie a társadalom elégedettségét, és a ráfordítás-eredmény viszonyának is az optimumot kell mutatnia.

Az említett követelmények úgy vonatkoztathatóak a hatóságokra, hogy működésüknek jogszerűeknek és szakszerűeknek kell lenniük. Ha bármelyik nem teljesül, a közigazgatás rosszul működik, s képtelenné válik az alkotmányos jogok érvényesítésére. A hatóságok működésében ugyanis nemcsak a közvetlenül rájuk vonatkozó és alkalmazandó szabályok részleteinek kell érvényesülniük, hanem az alkotmányos jogokból következő elvárásoknak is. Az ombudsman feladata, hogy számon kérje a hatóságon az alkotmányos jogok követelményének teljesítését, ha ezt a hatóság rosszul értelmezte vagy esetleg elmulasztotta. Az ombudsman akkor akadékoskodik, ha a hatóság nem veszi figyelembe, hogy az ügyben nemcsak az adott jogot és kötelességet megállapító jogszabályt kell alkalmazni, hanem az alkotmányos alapjogokból folyó követelményeket is.

Az ombudsman nem hatóság; nem pusztán abban az értelemben nem hatóság, hogy ajánlásai, javaslatai nem kötelezőek, hanem abban az értelemben sem, hogy tevékenységének hatékonysága a kooperációs lehetőségekből és képességekből következik. Vizsgálata során is és ajánlásainak megvalósulásában is rá van utalva a hatóságok együttműködési hajlandóságára - jóindulatára szerencsére nem.

Az elmúlt több mint egy év során a hatóságokkal szemben differenciált magatartást tanúsítottunk. Olyan esetekben, amikor az alkotmányos visszásság jogalkalmazási hiba miatt következett be, érvényesítettük a törvényesség rideg, objektív elveit. Gyakran előfordult azonban, főleg a szociális és egészségügyi jogokkal, valamint az emberi méltósággal összefüggő jogokkal kapcsolatban, hogy a visszás helyzet mibenlétével a hatóság is tisztában volt, de elégtelen erőforrásai a kifogásolt helyzet megváltoztatására nem adtak módot. Ilyenkor az ombudsman ajánlásait nemcsak az elmarasztalás szándékával fogalmazta meg, hanem a megfelelő feltételek megteremtése érdekében is; mintegy közvetített a visszásságot ténylegesen okozó hatóság és a visszásság tényleges okainak megszüntetésére jogkörrel rendelkező döntéshozók között.

Mindegyik ajánlásunkat jellemezte azonban a szakmai segítés és a meggyőzés szándéka, akár az érdemi döntéseket kísérő, kötetlen konzultációk formájában is. Minden bizonnyal a hatósági attitűd hiányával magyarázható, hogy több hatóság rendszeresen elemzi és értékeli ajánlásaink, javaslataink megvalósulásának menetét, és kéri utólagos segítségünket az általunk tett intézkedések megfelelőségének megállapításához. Személyes tapasztalataim alapján és a teljesség igénye nélkül e csoportban pozitív példaként a rendőrséget, a menekültügyi igazgatást, a büntetés-végrehajtást és a gyermekvédő intézményeket említeném. A vizsgálatainkkal kapcsolatban megdöbbenésüknek hangot adó, sértődötten vagdalkozó vagy másként illetlenül viselkedő hatóságok megemlítését ezúttal mellőzném. Az ilyen hatóságok száma ugyanis nem számottevő azokhoz képest, mint amelyek ajánlásainkat odafigyeléssel fogadják.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, illetve általános helyettesének vizsgálati jogkörébe tartozó állampolgári jogok természete és érvényesülési módja jelentős különbségeket mutat. A hatóságok gyakorlatában másként realizálható a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog, mint a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz való jog. Feltételekhez kötött ugyanis a jogok érvényesülése minden olyan esetben, amikor a hatóságok kötelessége nem a valamitől való tartózkodás, hanem éppen ellenkezőleg, a materiális garanciák tevőleges megteremtése.

Az ombudsmanok felfogása szerint a feltételekhez kötött alkotmányos jogok érvényesülését elősegíti, ha feltételekhez nem kötött jogokkal szőjük át azokat. Ez vezetett ahhoz a joggyakorlathoz, hogy szociális, egészségügyi, oktatási, kulturális, környezeti jogok érvényesülési szintjét az alkotmányos visszásság megállapíthatósága érdekében olyan feltételekkel is mérjük, mint a tisztességes eljáráshoz való jog vagy az emberi méltósághoz való jog. Éppen ezek azok a körülmények, amelyek miatt az emberi jogok gyakorlatában az egész több lesz, mint részeinek összessége.

Az idei jelentésünkben - az eddigi hagyományoknak és gyakorlatnak megfelelően - egy statisztikai besorolás szerint áttekintettük a legfontosabb állampolgári jogokat, amelyekkel foglalkoztunk, és ezekhez a jogokhoz példatárat is mellékeltünk. Ez a szerkesztési mód eléggé megbízható és gyors eligazítást nyújt abban, hogy mi jellemezte az országgyűlési biztos és általános helyettese 2001. évi tevékenységét. A részleteket ezért nem szeretném hosszasan ismertetni, néhány dologra azonban mégis szóbeli kiegészítésként szeretném a figyelmet felhívni.

Nagyon sok esetben az ombudsmannak csak akkor van lehetősége a nyilvánvaló alkotmányos visszásság jogi megalapozására és jogszabályba ütközésének kimutatására, ha olyan általános alkotmányos jogokat értelmez, amelyeknek a tartalma vitatható és nem egyértelműen tisztázott. Ebben a gyakorlatban nem áll egyedül, hiszen nagy mintaképünk, elődünk, az Alkotmánybíróság is így szokott eljárni az úgynevezett nehéz esetekben. Igen elterjedt ezért az a gyakorlat az ombudsmanok eljárása során is, hogy a jogállam elvéből indul ki, az abban megfogalmazható, abból leszűrhető jogokhoz nyúl annak érdekében, hogy alkotmányos visszásság megállapítható legyen. A jogállammal kapcsolatban elsősorban a jogbiztonság követelményeit szoktuk számon kérni a hatóságokon, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog követelményét. Mind a két jog olyan, amely a jogállam elvéből úgynevezett kiolvasztással keletkezett, az alkotmány szövege ezeket az alapvető jogokat nem tartalmazza, de nyilvánvalóan szükségképpen a jogállam elvébe beleértendők.

A 2001. év során némi változás következett be. A korábbi gyakorlatnak megfelelően az eldöntött ügyek igen nagy számában hivatkozott az országgyűlési biztos, illetőleg általános helyettese a jogállam követelményeire; ez évente mintegy ötszáz ügyet tett ki, tehát amikor az érvelésnek ez volt az alapja. A 2001. év során a jogállami jogbiztonságra és a tisztességes eljárásra hivatkozó döntéseink száma csökkent, és emlékeim szerint kétszáz körül mozgott. Ennek pedig az a magyarázata, hogy igyekeztünk olyan jogfelfogást képviselni és megvalósítani, ami a nevesített emberi jogokat állítja előtérbe, ha erre lehetőség van, tehát valóban csak végső eszközként, saját kényelmünket és szellemi erőfeszítéseinket nem kímélve, csak akkor fordulunk a jogállami jogbiztonság és a tisztességes eljáráshoz való jog alapján, ha végképpen más mód nincs. Ezzel azt próbáljuk elérni, hogy az alkotmányban fölsorolt többi jog tekintélye, ismertsége és alkalmazása is megfelelő mértékben érvényesüljön.

Vannak az ombudsman gyakorlatában sztenderd, visszatérő témák, amelyek állandóan szerepelnek a beszámolókban. Ezek közül szeretném megemlíteni a gyermeki jogokat, illetőleg az ifjúság védelmével kapcsolatos jogokat. Nagyon sok esetben az ilyen fajta jogsérelmek, alkotmányos visszásságok nem a jogalkalmazás hibájából, hanem anyagi, materiális, személyi feltételek hiányából következnek be. Éppen ezért az országgyűlési biztos kiemelt feladatának tekinti - különös tekintettel azért, mert a gyermekek és a fiatalkorúak általában nincsenek abban a helyzetben, hogy jogaikat és érdekeiket megfelelően képviseljék -, hogy hivatalból is folytasson vizsgálatokat, és időről időre visszatérjen a korábbi vizsgálatok megállapításainak ellenőrzéséhez, tehát az utóvizsgálatok gyakorlata is kiterjedt.

Érdemes megemlíteni az ombudsmani gyakorlatból a környezethez, az egészséges környezethez való jog helyzetét. Ez a jog nemcsak abból a szempontból minősül egy új alapvető jognak, hogy a harmadik generációs jogok közé tartozik, hanem azért is, mert a korábbi évek azt mutatták, hogy az állampolgárok a környezeti jogok sérelmére panaszaikban általában nem szoktak hivatkozni, hanem inkább valamilyen más, ezzel összefüggésbe hozható jogot állítottak előtérbe. A környezeti jogi tárgyú panaszok megnövekedése arra enged következtetni, hogy az állampolgárok környezeti tudatossága növekszik, és ez az ombudsmant az elé a feladat elé állítja, hogy kidolgozza ennek a jognak azokat a belső dogmatikai összetevőit, amelyek jórészt hiányoznak, és az elmúlt egy évben hozott döntéseink erre törekedtek.

(12.40)

Állandóan visszatérő problémát jelent a személyi szabadság megsértésével kapcsolatos ügyek száma. Ez elsősorban azért érzékeny és azért fontos kérdés, mert az erőszakszervezetek képesek és alkalmasak arra, hogy ilyen jogsértést elkövessenek: az ezekkel szembeni jogvédelem lehetőségének megteremtése nyilvánvalóan eminens feladat.

A tavalyi év tapasztalatai azt mutatják, hogy sok esetben azért lehetett alkotmányos visszásságot megállapítani, mert egy hatósági intézkedés, ami a személyi szabadságot érintette, látszólag jogszerű volt, megfelelt a jogszabály szöveg szerinti értelmének, de nem volt szakszerű abban az értelemben, ahogy egy hatóságnak, egy erőszakszervezetnek a maga eszközeivel élni kell.

A 2001. év során nagy, átfogó vizsgálat zajlott idegenrendészeti és menekültügyi kérdésekben, amelyeknek a jelentőségét nemcsak az emberi jogoknak az e területen megmutatkozó törékenysége, hanem az európai integráció közelsége is indokolja. Az ombudsmani megállapítás nemcsak a konkrét ügyekkel és a konkrét panaszokkal foglalkozott, hanem a jogalkalmazási kérdéseknek egy általánosabb összefüggésére is ráirányította a figyelmet, nevezetesen arra, hogy az idegenrendészeti jogszabályokat és a menekültügyi jogszabályokat milyen arányban, milyen viszonyban kell alkalmazni. Megállapításaink azt fejezték ki, hogy a menekültügyi jogszabályoknak elsőbbségük van az idegenrendészeti jogszabályokkal szemben, ennek megfelelően a kényszerítő eszközök és a szankciók alkalmazása is másképpen alakul, mint ahogy ez ma a hatóságok gyakorlatában szokásos.

A rendelkezésemre álló néhány percben egy-két olyan dolgot szeretnék megemlíteni, ami úgy tartozik a 2001. évi tevékenységünkhöz, hogy annak az eredménye, annak a következménye lehet, hogy a későbbiek során fog realizálódni.

Az elmúlt időszakban, így 2001-ben is folytatódott az a törekvés, hogy az országgyűlési biztosokhoz hasonló, más jogvédő intézmények kerüljenek létrehozásra minisztériumok és más főhatóságok berkeiben. Sőt, megfogalmazódott igény arra nézve is, hogy az országgyűlési biztosok létszámát esetleg növelni, szaporítani szükséges.

A miniszteri biztosokkal kapcsolatban az álláspontunk a pártatlan szemlélő álláspontja, a miniszteri biztosok az oktatásügyben, egészségügyben, vagy bárhol másutt, ahol még felállításra kerülnek, éppen azokhoz a hatóságokhoz tartoznak, amelyek ellenőrzése, felügyelete az ombudsmanok feladata. Abban az esetben, ha ezek a hatóságok keretein belül működő speciális biztosok olyan tevékenységet folytatnak, amelyek - hogy ezt a nem elég precíz kifejezést használjam - alkalmasak az állampolgárok megtévesztésére, félrevezetésére a tekintetben, hogy alkotmányos visszásságaik orvoslására melyik szervezet jogosult, akkor természetesen ezzel szemben a nyilvánosság eszközeit fel kell használni. Egyébként jóindulatúan együttműködve, segítőkészen szemléljük ezeknek az intézményeknek a működését, és közülük néhánnyal kifejezetten gyümölcsöző és eredményes kapcsolatunk is van.

Nem szabad azonban elhallgatni azt, hogy ezeknek a különleges miniszteri biztosoknak a megjelenése kétségkívül ludas abban, hogy a hozzánk érkező panaszok száma az utóbbi időben csökken, az ágazati biztosok működése számos panaszt von el hivatalunktól.

Más a helyzet az új országgyűlési biztosok felállítását illetően, amit nagyon részletesen itt nem szeretnék körbejárni, de arra azért mégis szeretném a tisztelt Országgyűlés figyelmét felhívni, hogy az emberi jogok egységesek, összefüggő egészt képeznek, a biztosok törekszenek arra, hogy az emberi jogok összefüggéseiből is merítsék ezeknek a jogoknak az erejét, ezeknek az emberi jogoknak a túlságosan szakspecifikus felaprózódása valószínűleg a jogvédelmi tevékenység hatékonyságát csökkenti.

Az utolsó dolog, amit a jövőt érintően, jövőre kiható hatását érintően szeretnék megemlíteni, hogy az előttünk álló feladatoknak megfelelően, azt szem előtt tartva, az országgyűlési biztosok belső szervezetük korszerűsítésével, karbantartásával is foglalkoznak, ezért az a lényegében 6 éve működő hivatali struktúra, ami az eddigi biztosok tevékenységét jellemezte, úgy tűnik, hogy a jövőben átalakításra kerül, és egy, a nyilvánosság felé nyitottabb, rugalmasabb, a keresztmetszet, a komplex feladatok ellátására alkalmasabb szervezetet szeretnénk létrehozni, amelynek eredményei remélhetőleg a következő beszámolónk megtételekor írásban is meg fognak már mutatkozni.

Köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps.)

Forrás: parlament.hu