DR. TAKÁCS ALBERT, az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese: Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Ház! Az idő valóban gyorsan múlik, lassan a feléhez érkezik megbízatásunk ideje, és azt gondolom, hogy ez több szempontból is számvetésre késztet bennünket, azon túlmenően is, amit minden évben a tisztelt Ház színe előtt meg kell tenni.

Éppen ezért én szóbeli kiegészítésemet, hozzáfűznivalóimat két részre szeretném bontani: nagyon röviden néhány általánosabb megfontolásról szeretnék szólni, ami, azt hiszem, ha nem is egyértelmű és nem is százszázalékos, de mégiscsak biztonságos magyarázattal szolgál ahhoz, hogy az elmúlt időszakban miért olyan ügyek keletkeztek nálunk, mint amilyenek, és miért az volt ezeknek a megoldása, ami. Ugyanis a panaszoknak a jellege az állampolgárok jogismereti szintje folytán többnyire egységes, abban különösebb változás nem tapasztalható, de változik az a technika, az a módszer, ahogy ezt az országgyűlési biztosok feldolgozzák, és ahogy ezekből a következtetéseket levonják.

Az első dolog, ami magyarázattal szolgál a négy biztosnak a tevékenységére - de az enyémre biztosan és mindenféleképpen -, az az, hogy mi az a kör, amelyben az országgyűlési biztosok vizsgálódnak és panaszokat egyáltalán elfogadnak. A jogszabályi rendelkezésnek az a része, amely a közigazgatásra vonatkozik, egyértelmű, hiszen világosan körülhatárolható az a kör, hogy ezen az államigazgatásnak, az önkormányzatnak és az úgynevezett közintézeteknek a tevékenységét értjük.

Nem ilyen világos azonban a definíciónak a másik része, amely a közszolgáltatókkal foglalkozik, és amelyet a törvény szintén beleért a hatóság fogalomba. A közszolgáltató fogalma a magyar jogrendszerben nincsen definiálva, és látni kell, hogy bizonyos értelemben mindenfajta szolgáltatás közszolgáltatás, hiszen a köznek készül. Minden olyan tevékenység, amelyet saját magam nem tudok elvégezni, közszolgáltatás útján nyer kielégítést, így a péknek a sütőipari tevékenysége is közszolgáltatás bizonyos értelemben.

Az országgyűlési biztosok gyakorlatában van bizonyos mozgás és bizonyos eltérés, hogy a közszolgáltatásnak ezt a meglehetősen laza és tág fogalmát hogyan értelmezik. Egyértelműen kiterjed tevékenységünk és foglalkozunk azokkal a problémákkal, amelyek a kötelező közszolgáltatások világában merülnek föl, klasszikus esete ennek a jelentéseinkben szakadatlanul visszatérő hulladékkezelési közszolgáltatás, ez tipikusan egy ilyen helyzet.

A közszolgáltatásnak van egy olyan, ez alatt elhelyezkedő szférája, ahol ténylegesen valamilyen monopolhelyzet alakul ki: az igénybevétel ugyan nem kötelező, ha azonban valaki hozzá akar valamihez jutni, akkor azt csak egyféleképpen teheti meg. A korábbi időszakokban ilyen volt a diákhitelezési gyakorlat, amit ha valaki igénybe akart venni, kizárólag egy pénzintézeten keresztül tehette ezt.

A közszolgáltatásnak egy további, még lejjebb lévő szintje, ahol valamifajta monopolhelyzet létezik: egy nagyvárosban egy közlekedési vállalat van, és hiába nem tetszik nekem a villamospálya és a rajta futó kocsi, nem tudok igénybe venni egy párhuzamos közlekedési eszközt, vagy elfogadom azt a szolgáltatást, amit nyújtanak, vagy nem, valamifajta monopolhelyzetet tükröz.

Még ezen a példán egy picit továbbmenve, ahol valamifajta választási lehetőség van, a közszolgáltatásnak a megítélése még nehezebb; nem kétséges - hogy a közlekedési példánál maradjak -, hogy a légitársaságoknál azért lehet választani ilyen-olyan-amolyan repülőjárat között, viszont ha Budapestről, mondjuk, Isztambulba akarok eljutni, akkor azért olyan túl nagy választási lehetőség itt sincs.

És végezetül van az én fogalmaim szerinti közszolgáltatásnak egy olyan része, ami azért többé-kevésbé mégiscsak piaci alapon szerveződik, noha kétségtelen, hogy ezeknek a tevékenységeknek is valamilyen közérdekűsége, tehát valamilyen közszolgáltató jellege kimutatható.

Az országgyűlési biztosok gyakorlatában igen fontos dolog az, hogy a közszolgáltatásnak ezt az általunk vizsgálható körét hogyan, mi módon vonják meg, és e tekintetben az egyes biztosok tevékenysége és gyakorlata között van is eltérés, hiszen azt szerettem volna ezzel a viszonylag hosszúra nyúlt okfejtéssel illusztrálni, hogy a jogalkotó ennek a tevékenységi körnek a kereteit és a korlátait pontosan nem jelölte meg.

A másik ilyen általánosabb jellegű dolog, amit szeretnék így félidőben az eddigi tevékenységünk és a tevékenységem magyarázatául felhozni, az az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság, hogy ezt hogyan ítéljük meg. Nem kétséges, hogy a jogszabályoknak a megsértése ebbe a körbe tartozik, de ebbe a körbe tartozik az is, ami nem kifejezetten jogsértés, hanem valamilyen alkotmányos elvnek, valamilyen alkotmányos keretszabálynak a nem optimális alkalmazásával áll összefüggésben.

A különféle jogvédő szervek között a nagy különbség abban áll, hogy a jogsértést, a törvénysértést viszonylag egyszerű definiálni, egyszerű meghatározni, hogy bekövetkezett-e vagy sem; hogy egy alkotmányos követelmény vagy egy alkotmányos szabály optimálisan érvényesült-e vagy sem, ez sokkal tágabb mérlegelést enged azok számára, akik ezzel foglalkoznak.

Amióta a jogszabályok értelmezése tudományos vizsgálatok tárgyává lett téve, és ennek a dátuma 1830, amikor Karl Friedrich von Savignynak a nevezetes, jogértelmezést, a római jogértelmezést taglaló könyve megjelent, azóta tudjuk, hogy a jogszabályok sok mindent rendeznek, de azt, hogy egy jogszabályt hogyan kell értelmezni, azt nem rendezik. Az országgyűlési biztosok között kétségkívül az elmúlt három évben volt különbség abban a tekintetben, hogy milyen jogértelmezési módszereket követnek, hogy jobban ragaszkodnak-e a normaszöveghez, vagy pedig esetleg valamilyen tágabb jogszabály-értelmezést is lehetővé tesznek.

Ez nem probléma önmagában véve, hiszen a jogvédő szervek között a sokat dicsért és mindenki által tisztelt Alkotmánybíróság egy elég laza, morális vagy teleologikus jogértelmezést követ - ettől eltérő módszerek is vannak. Azt hiszem, hogy a tevékenységünket, a végeredményt is befolyásolja, hogy az országgyűlési biztosok melyik értelmezési módszert választják. A magam részéről, amennyire lehetséges, itt is a megszorító magatartást, a megszorító eljárást tartom helyénvalónak, tehát inkább ragaszkodom a jogszabályoknak a nyelvi jelentéséhez, a szövegszerű jelentéséhez, és ennek alapján próbálom a magam álláspontját kialakítani.

Mindezeknek a dolgoknak a folyománya az is, hogy az országgyűlési biztos a rendelkezésre álló lehetőségek közül milyenfajta szerepbe helyezi magát.

(11.40)

Ma már nemzetközi porondokon is sokat beszélnek arról, hogy az ombudsmannak, a parlamenti biztosnak jogvédőnek, népügyvédnek, közvetítőnek, konfliktusmegelőzőnek vagy minek kell lenni. Bizonyára mindegyiknek egyformán kellene lennie, ez azonban feltehetően csak tudathasadásos embereknél képzelhető el, mert az ember személyisége valamelyik szerepfelfogáshoz közelebb áll, mástól távolabb áll. Én a magam részéről egyértelműen azt gondolom, hogy nekem ebben a tisztségben jogvédőnek kell lenni, tehát a jogszabályok optimális érvényesülését kell szolgálni, és ezen túlmenően tágabb társadalmi összefüggésekkel, igazságossági problémákkal nem nagyon szoktam foglalkozni. Ez nyilvánvalóan meglátszik az általam elbírált ügyek jellegén és az abból levont végkövetkeztetéseken is.

A második részében mondandómnak a tisztelt Ház elé szeretnék tárni néhány olyan jellemző ügyfajtát, néhány olyan problémát, amelyben úgy hiszem, hogy az elmúlt időszakban az országgyűlési biztosok, és talán nem szerénytelenség, ha azt mondom, jómagam is, valamelyest hozzájárultunk ahhoz, hogy az alkotmányjog és az emberi jogok dogmatikája, tartalma, jelentése pontosabb és számon kérhetőbb legyen.

A büntetőügyek kategóriájában az elmúlt időszakban az okozott némi változást, hogy új büntetőeljárási törvény lépett hatályba, amely a büntetőeljárással kapcsolatba kerülő szervek rendszerét az eddigiektől némileg eltérően határozta meg. Ez a mi tevékenységünkre olyan visszafogó, visszaszorító hatással volt, hogy a büntetőügyekkel kapcsolatos nyomozati tevékenység egy része, az azzal kapcsolatos felülvizsgálati, törvényességi felügyeleti jogok az országgyűlési biztos vizsgálati lehetőségei közül kikerültek. Az országgyűlési biztosok ezt azzal próbálták ellensúlyozni, hogy azokban az esetekben - és ilyenek is maradtak szép számmal -, amikor a büntetőeljárás ombudsmani vizsgálat tárgya lehet, fokozatosan kiterjeszkedünk olyan jelenségekre, amelyekkel korábban nem foglalkoztunk, ez pedig a hatóságok mérlegelő tevékenysége. Az ombudsman a mérlegelést felülbírálni vagy megítélni meglehetősen nehezen tudja, hiszen maga nem rendelkezik azokkal az információkkal és azokkal az eszközökkel, hogy egy nyomozás vagy egy büntetőeljárás folyamatát rekonstruálni tudja, de törekszünk arra, hogy a hatóságoknak a mérlegelő tevékenységét egyre inkább vizsgálati körünkbe vonjuk.

Nagyon érdekes fejlemények figyelhetők meg a gyermeki jogok területén, és ezt a területet szeretném másodjára említeni. Az országgyűlési biztosok határozott gyakorlatot alakítottak ki abban a tekintetben, hogy egy családnak, egy gyermeknek a rossz anyagi helyzete soha nem lehet elégséges ok arra, hogy a családból kiemeljék, vagy önmagában e miatt az ok miatt valamilyen gyermekvédő intézkedést foganatosítsanak vele szemben. Ilyenkor a biztosok arra törekszenek, hogy a gyermekjólétért felelős szervek, elsősorban az önkormányzatok tevékenységét abba az irányba befolyásolják, hogy az anyagi romlás megakadályozásával még a lehetősége se merüljön fel annak, hogy ilyenfajta anyagi okokból bekövetkező gyermekvédő intézkedéseket kelljen foganatosítani.

A gyermeki jogokkal kapcsolatban a második érdekes dolog, amit említeni szeretnék, a média szerepe, amely talán a beszámolási időszakban sokkal inkább érdeklődésünk előterében állt, mint bármikor korábban. Abból az elöljáróban hosszasan fejtegetett dologból kiindulva, hogy a rádió, a televízió és egyáltalán a média nyilván közszolgáltató a szó bizonyos értelmében, hiszen magam rádióműsort és televízió műsort saját szórakoztatásomra készíteni nem tudok, ebből nem következik az, hogy az országgyűlési biztosok vizsgálati lehetősége korlátlan lenne, a műsorkészítőn és a műsorszolgáltatón egy műsor tartalmát, a műsorszolgáltatás elveit számon kérni nem lehet. Ez megnehezíti a dolgunkat, mert kerülő utat kell választani a médiahatóság közbeiktatásával, de igen nagy súlyt helyezünk arra, hogy a médiahatóságot abba az irányba tereljük, presszionáljuk, rákényszerítsük, hogy az 1996. évi I. törvény előírásainak maradéktalanul tegyen eleget. Ez különös tekintettel a gyermeki jogokra áll érdeklődésünk homlokterében, hiszen számos olyan műsorszolgáltatással lehet találkozni, amely a gyermek legmagasabb szintű, ha nem is testi, de lelki és szellemi fejlődéséhez való jogát érintheti.

Az utóbbi időben kisebb-nagyobb hezitálás után a médiahatósággal igen jó kapcsolat alakult ki, amely az együttműködés, a konzultáció lehetőségeit tartalmazza, és nemcsak a hivatalos kard suhogtatásával, hanem más módon is próbálunk segítséget nyújtani ahhoz, hogy a médiatörvény előírásai maradéktalanul teljesüljenek.

Érdekes problémák merültek fel a diákjogok területén, részben az általános iskolai és középiskolai oktatásban, részben pedig a felsőoktatásban. Nagy vitát, részben politikai vitát is kiváltott az iskolabezárások ügye, amely kétségkívül az érintetteket mindig kellemetlenül érinti. Az országgyűlési biztosok megítélése szerint az iskolabezárás, az oktatásszervezés az iskolafenntartó önkormányzat feladata, nem mindegy azonban, hogy ennek hogyan tesz eleget. Nagyon sok panasszal kapcsolatban azt kellett megállapítani, hogy nem is annyira a bezárás ténye és az azzal járó kellemetlenségek okoznak jogsérelmet, hanem a felkészületlenség, illetőleg az a szakszerűtlen, hellyel-közzel antidemokratikus eljárás, amellyel az önkormányzat ezeket a feladatait teljesíti, ezeket az iskolabezárásokat elvégzi. Ezért mindig nagy súlyt helyezünk arra, hogy jelentéseinkben, vizsgálatainkban rámutassunk azokra a kiaknázatlan lehetőségekre, amelyek a különféle szülői, diákvélemények fokozottabb bevonására adnának módot, illetőleg a tájékoztatásnak, az informálásnak azokra a csatornáira, amelyeket az önkormányzatok néha restségből, néha pedig más okból nem használnak ki.

Lényegében az informáltság, a tájékozottság okoz problémát a felsőoktatással kapcsolatos jogsérelmek jelentős részében is. Itt a felsőoktatásnak annyiféle formája, annyiféle szervezeti kerete létezik már manapság, hogy ezek között az eligazodás nem egyszerű, és igen gyakran a különféle oktatási formák közötti mozgás anyagi vonzattal is jár, a tandíj mértéke így-úgy-amúgy változik - ezzel kapcsolatban elég sok panasz érkezik hozzánk. Abban az esetben, ahol az ingyenes felsőoktatás nem garantált, a tandíj mértéke nem képezheti ombudsmani vizsgálat tárgyát, de azok a jogbiztonságot szolgáló elvek és követelmények, amelyek a változás mértékét előre láthatóvá teszik, azok viszont annál inkább, és ilyen ügyekben el is szoktunk járni.

Még úgy két és feledik problémaként említeném az oktatási jogokkal kapcsolatban, hogy itt klasszikusan közintézetekről van szó, ahol a jogorvoslati lehetőségeket biztosítani kell. Nagyon sok olyan panasszal találkozunk, ahol a jogorvoslat lehetősége nem megfelelően van kiépítve. Egy régi kedves kollégám, szakmai mentorom története jut erről eszembe, amikor ő az ötvenes években egyszerre volt elsőfokú és másodfokú hatóság. Úgy látszik, hogy ez a dolog nem múlt el a hosszú vagy rövid ötvenes évekkel, mert találkoztunk ilyen esettel, amikor a jogorvoslatot, a fellebbezést oktatási intézményben ugyanaz a szerv, ugyanaz a személy végzi, aki az elsőfokú döntés meghozta. Ezek nyilvánvalóan rosszallásunkat vonják maguk után.

A rendőrségi ügyeket szeretném említeni. Állandóan visszatérő téma az ombudsmani vizsgálatokban a rendőrség működése. Itt a tipikus ügyek közül szeretném megemlíteni azokat a kérdéseket, ahol a rendőrség a mai jogi szabályozás bizonyos elemei szerint nem tud kellő hatékonysággal eljárni, ezek pedig a zaklatással kapcsolatos ügyek, úgy a nagy nyilvánosság előtt, mint közterületen, valamint a ma oly népszerűvé vált családon belüli zaklatásos jellegű visszaélések. Meg kellett állapítani, hogy a valóban a rendőrség egy bizonyos veszélyt kénytelen kivárni, ami nemritkán nem egyszerűen veszély, hanem ténylegesen jog- és érdeksérelem is, mert a jogszabályok beavatkozásra nem nyújtanak lehetőséget. Az ombudsmanok ezen a téren meglehetősen óvatosan mozognak, hiszen a magánszféra védelme legalább annyira fontos az indokolatlan beavatkozásoktól, különösen a rendőrség esetében, mint más jogok szolgálata. De jeleztük minden egyes alkalommal a rendőrhatóságnak is meg a jogalkotásra jogosult szerveknek is, hogy esetleg megfontolás tárgyává kellene tenni ez irányú jogszabályok precízebb megfogalmazását.

A rendőrséggel kapcsolatos működés másik eleme inkább hordoz magában politikai elemeket és politikai felhangokat, ez pedig a gyülekezési jog kérdése, amit egy olyanfajta próbálkozásként fogalmaztam meg annak idején, amikor az erre irányuló jelentésemet közzétettem, amelynek bizonyos elemeiről tegnap az Alkotmánybíróság lesújtó véleményt mondott, így nagyon óvatosan hozakodok ezzel elő.

(11.50)

Nekem változatlanul az a véleményem, és az Alkotmánybíróság előtt ez nincs kipróbálva, hogy a gyülekezési törvény mai szabályai több olyan ellentmondást is tartalmaznak, amelyek finomításra szorulnak. Ezt az első, e témában történt megszólalásomkor is elmondtam, hogy ez nem feltétlenül szigorítás; ez lehet a jogszabály tisztítása és liberalizálása is, de vannak benne olyan elemek, amelyek alkalmanként homokszemet képezhetnek a fogaskerekek között.

A panaszok alakulása, a számok változása, az új panaszfajták megjelenése nagyon sok tényezőtől függ. Nyilván függ a lakosság panaszkodási kedvétől, a társadalmi problémáktól, függ attól is, hogy az ombudsmanok hogyan reagálnak ezekre a dolgokra, milyen panaszfajtákat bátorítanak, milyen panaszfajtákat nem bátorítanak. Szoktuk bátorítani a panaszfajtákat különféle módon, hiszen többnyire olyan emberek ügyeiről van szó, akik meglehetősen komoly helyzetben vannak, más lehetőségeik általában kimerültek, kifulladtak. Egy panaszkodási fajtát én biztos, hogy nem szoktam támogatni és bátorítani sohasem, ez pedig a bíróságok elleni panasz. A bíróságok elleni panaszok az utóbbi időben valamilyen oknál fogva eléggé látványosan emelkednek. A panaszokkal érintett szervezetek között a bíróságok elleni panaszok 10 százalékkal szerepelnek. Ezt megelőzik a helyi önkormányzatok, polgármesteri hivatalok 17 százalékkal. A probléma csak annyi, hogy a polgármesteri hivatalok klasszikusan ombudsmani vizsgálat tárgyai lehetnek, és ez eléggé köztudott. Az is köztudott, hogy a bíróságok egyáltalán nem lehetnek ombudsmani vizsgálatok tárgyai. Anélkül, hogy bármilyen, a jogkörünket, a jogállásunkat érintő változást szeretnék ezzel sugallni, szeretném a tisztelt Országgyűlés figyelmét felhívni erre a jelenségre, hogy ez nyilvánvalóan, az egyik tanult kollégám által könyörtelen bírói hatalomnak nevezett jelenség kibontakozásával, ennek az anomáliáival függ össze. Én úgy ítélem meg, hogy az alkotmányos jogvédelem rendszere ezen a téren nem biztosított, hiszen az Alkotmánybíróságnak sincs lehetősége arra, mint néhány országban, például Spanyolországban vagy Németországban, hogy alkotmányossági szempontból bármit is tehessen, bármit is mondhasson a bíróságok működésével kapcsolatban. A dolog annál inkább pikáns, mert a panaszok, amelyek hozzánk eljutnak, soha nem az ügy érdemét vitatják, tehát nem az ítélet súlyát, hanem azt az eljárást, amelyben az ítélet megszületik, és megítélésem szerint ez alkotmányossági kérdés.

A húsz perc körülbelül letelt; még egy rövid időre szeretném a tisztelt Országgyűlés türelmét igénybe venni. Különféle okoknál fogva én minden beszámolóm végén elmulasztottam megköszönni kollégáimnak és munkatársaimnak azt a segítséget, azt a támogatást, ami nélkül ma nem állhatnék itt. Nem azért, mert nem tartozom nekik hálával, és ezt nap mint nap nem igyekszem kifejezésre juttatni, hanem valami más szeleburdi oknál fogva - ezt most szeretném itt, a nagy nyilvánosság előtt megtenni. Miután kiváló szakemberekről van szó, ha szabad egy utolsó ajánlást tenni erről a helyről ezúttal az Országgyűlésnek, azok a kiváló munkatársak, akik nevei a beszámolónk mellékletében szerepelnek, más tekintetben is partnerei lehetnek a tisztelt képviselők munkájának. Kérem, jegyezzék meg az ő nevüket is. A beszámolóért a felelősség természetesen az enyém.

Köszönöm a figyelmüket. (Taps.)

Forrás: parlament.hu